Avni
טלפון: 04-8682020
 
דף הבית > פסקי דין > דיני תכנון ובניה, מקרקעין ונדל"ן > מד"י נ. פנינה פינקלשטיין
תיקים ע"א 3015/06 ע"א 3053/06 ע"א 9990/06 ע"א 1011/06 ע"א 6183/07 ע"א 6650/07

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים                           ע"א 3015/06

כבוד השופט א' גרוניס                                                                                       ע"א 3053/06

כבוד השופטת ע' ארבל                                                                                      ע"א 9990/06

כבוד השופטת א' חיות                                                                                       ע"א 10011/06

ע"א 6183/07

ע"א 6650/07

מדינת ישראל - מנהל מקרקעי ישראל                   

המערערת בע"א 9990/06, בע"א 6183/07,

בע"א 3015/06 והמשיבה בע"א 10011/06,

בע"א 6650/07, בע"א 3053/06

 

נ ג ד

 

פנינה פינקלשטיין               

המשיבה בע"א 3015/06 והמערערת בע"א 3053/06

1. עזבון המנוח אחמד קאסם דבאח                     

המשיבים בע"א 9990/06 והמערערים בע"א 10011/06

2. עזבון המנוחה חזנה עלי מוחמד בכרי

צובחי עבדל קאדר מנעא                          

המשיב בע"א 6183/07 והמערער בע"א 6650/07

 

 

בשם המערערת בע"א 3015/06, ע"א 9990/06 וע"א 6183/07  והמשיבה בע"א 3053/06,
בע"א 10011/06 וע"א 6650/07 - עו"ד משה גולן

בשם המשיבה בע"א 3015/06 והמערערת בע"א 3053/06 - עו"ד קרן אבידן

בשם המשיב 1 בע"א 9990/06 והמערער 1 בע"א 10011/06 - עו"ד מועין דבאח

בשם המשיב 2 בע"א 9990/06 והמערער 2 בע"א 10011/06 - עו"ד אילן יחזקאלי

בשם המשיב בע"א 6183/07 והמערער בע"א 6650/07  - עו"ד חסאן בסטוני

 

 

פסק-דין

 

השופטת ע' ארבל:

 

האם יש להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה בקרקע על-ידי הבעלים לצורך תשלום פיצויים בגין

הפקעה? זוהי השאלה העומדת במוקד הכרעתנו במקרה דנן.

לפנינו שלושה ערעורים מטעם המדינה (ע"א 3015/06, ע"א 9990/06 וע"א 6183/07) ושלושה ערעורים

מטעם המשיבים (ע"א 3053/06, ע"א 10011/06 וע"א 6650/07), שהדיון בהם אוחד, על פסקי דין

שניתנו בבית המשפט המחוזי בחיפה ועניינם תביעות שהוגשו נגד מנהל מקרקעי ישראל (להלן: המנהל)

לפיצויים בגין הפקעה של חלקות מקרקעין באזור העיר כרמיאל לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי

ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה).

 

רקע עובדתי

 

1.    ביום 19.3.76 פרסם המנהל הודעה בילקוט הפרסומים בדבר הפקעת מקרקעין באזור כרמיאל לפי

סעיפים 5 ו-7 לפקודת הרכישה. באותו מועד פעלו בחלק מהמקרקעין המופקעים מחצבות להפקת

שיש, אבן ומחצבים נוספים. בחלוף השנים הגישו בעלי החלקות תביעות כספיות לבית המשפט

המחוזי בחיפה במסגרתן עתרו לפיצויים בגין ההפקעה בהתאם להוראות פקודת הרכישה (בעלי

הקרקעות יכונו להלן: המשיבים), כפי שיפורט להלן:

 

א.    ה"פ 478/00: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות

       הבעלות בחלקות 63 ו-79 בגוש 18987, אשר הוגשה על-ידי הגב' פנינה פינקלשטיין (להלן:

       פינקלשטיין) שהינה היורשת היחידה של מר צבי שרגא ז"ל שהיה, כנטען, בעל מחצית זכויות

       הבעלות והשימוש בחלקות האמורות (להלן: חלקות פינקלשטיין).

 

ב.   ה"פ 30189/06: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות

       בחלקות 220 ו- 224 בגוש 18984 וחלקות 41, 86 ו-92 בגוש 18986, אשר הוגשה על-ידי

       עזבון המנוח אחמד קאסם דבאח ז"ל, שהיה, כנטען, בעל זכויות בחלקות ועשה בהן שימוש,

       באמצעות יורשיו (להלן: חלקות דבאח).

       ה"פ 30190/06: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות

       בחלקות 62-60 בגוש 18987, חלקה 186 בגוש 18984, חלקה 15 בגוש 18986, חלקות 1, 2,

       4, 103, 105 ו-108 בגוש 18988 וחלקה 41 בגוש 18991, אשר הוגשה על-ידי עזבון המנוחה

       חזנה עלי מוחמד בכרי ז"ל, שהינה, כנטען, בעלת הזכויות בחלקות, ועל-ידי שלושה מבקשים

       נוספים (להלן: חלקות בכרי). יצוין, כי חלקה 60 בגוש 18987 הופקעה עוד ביום 25.10.62.

 

המרצות הפתיחה בעניין חלקות דבאח וחלקות בכרי נידונו במאוחד.

 

ג.    ה"פ 197/00: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות     
       בחלקות 1 ו-27 בגוש 19044, אשר הוגשה על-ידי צובחי עבד אלקאדר מנאע ואחרים, שהינם,

       כנטען,   הבעלים הרשומים של חלקות אלו (להלן: חלקות מנאע).

 

2.    השאלה המרכזית המתעוררת במקרה דנן והמשותפת לכל הערעורים מטעם המדינה העומדים

להכרעתנו, היא השאלה האם במסגרת שומת שווי מקרקעין לצורך תשלום פיצויים לפי סעיף 12

לפקודת הרכישה יש להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה במקרקעין. בעניין הערעורים דנן השאלה

היא האם במסגרת פסיקת הפיצויים למשיבים יש להתחשב בכך שבקרקע בוצעה פעילות חציבה ללא

היתר ובניגוד לייעוד התכנוני של הקרקע, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, או שמא לקבוע את הפיצוי

על-פי ייעודה התכנוני של הקרקע במועד ההפקעה, כפי שטוענת המדינה.

על מנת לפשט את הדיון, יובאו בפתח הדברים העובדות והטענות הרלוונטיות לדיון בשאלה העיקרית

שתוארה לעיל, ולאחר מכן יידונו הטענות האחרות שהעלו בפנינו הצדדים, ככל שיהיה בכך צורך.

פיצוי בגין שימוש בלתי-חוקי במקרקעין

 

הכרעת בית המשפט המחוזי

 

3.    בית המשפט המחוזי דן, כאמור, בכל אחת מהתובענות שתוארו לעיל וקבע את סכום הפיצויים

שישלם המנהל לכל אחד מהמשיבים. בכל התובענות, הורה בית המשפט כי יש לשום את שווי

הקרקע תוך התחשבות בכך שבחלק מהחלקות נעשה שימוש לחציבה ובכך ששימוש זה היה בלתי-

חוקי במועד ההפקעה. זאת, לאחר שבכל המקרים קבע בית המשפט כי פעולת החציבה התבצעה

רובה ככולה ללא רישיונות מתאימים ובניגוד לייעודה התכנוני של הקרקע באותה עת. בהקשר זה,

נקבע כי ערב ההפקעה חלה על המקרקעין תכנית המתאר המחוזית המנדטורית מספר R/50/42

לפיה נכללו החלקות באזור חקלאי וכי המקרקעין נכללו בתחום תכנית המתאר המיוחדת לכרמיאל

מספר ת/1/18/1, שפורסמה להפקדה ביום 11.6.71, לפיה נועדו המקרקעין בעיקרם לשמש כשטח

ציבורי פתוח.

 

בית המשפט המחוזי עיגן את החלטתו להתחשב בשימוש הבלתי-חוקי שנעשה בקרקע בלשונו של

סעיף 12 לפקודת הרכישה, הקובע כי הפיצוי שיוענק למי שנפגע מהפקעה יהיה בהתאם לערך השוק

של הקרקע בעסקה בין מוכר מרצון לקונה מרצון. בשלושת פסקי הדין עמד בית המשפט על כך

שהשימוש רב השנים שנעשה בקרקע למטרות חציבה (בין 9 ל-20 שנים) הינו בעל השפעה על שווי

הקרקע במסגרת עסקה מרצון. זאת, בפרט בהתחשב בכך שלאורך השנים לא נקטו המנהל או

המדינה בכל פעולת אכיפה נגד בעלי הקרקעות. לפיכך, אימץ בית המשפט בהקשר זה את חוות-

הדעת השמאיות שהוגשו לו, במסגרתן הומלץ להפחית משווי הקרקע 15%-20% בגין היעדר

היתרים מתאימים לשימוש בקרקע כמחצבה. בית המשפט קבע כי הפחתה זו משקפת את הסיכון

אליו היה נחשף קונה מרצון של הקרקע. כמו כן, ציין בית המשפט כי הפרשנות האמורה של סעיף 12

לפקודת הרכישה מבטאת את ההגנה החוקתית שניתנת לזכות הקניין של הפרט ועולה בקנה אחד

עם פסיקת בית משפט זה בע"א 1510/94 מינהל מקרקעי ישראל נ' פרחאת (טרם פורסם,

6.2.1996, להלן: עניין פרחאת) וברע"א 2620/01 מדינת ישראל נ' מנאע (טרם פורסמה,

25.7.2001, להלן: עניין מנאע).

במאמר מוסגר יצוין כי ההחלטה בעניין מנאע, אליה אתייחס ביתר הרחבה בהמשך, ניתנה במסגרת

בקשת רשות ערעור שהגישה המדינה על החלטת בית המשפט המחוזי בה"פ 197/00 מיום 11.2.01

(כב' השופטת ב' בר-זיו), במסגרתה הורה בית המשפט לשמאי מטעמו לשום את שווי הקרקע

בהתחשב בפעולת החציבה שנעשתה בה (להלן: החלטת המחוזי בעניין מנאע). במסגרת ערעור

המדינה על פסק הדין שנתן בית המשפט המחוזי בעניין חלקות מנאע, משיגה היא אף על החלטה זו.

 

4.    נוסף על האמור לעיל, בפסק הדין בעניין דבאח ובכרי דחה בית המשפט המחוזי את טענת המדינה

כי בנסיבות העניין נשללת זכותם של דבאח ובכרי לפיצויים מכח סעיף 12(ג) לפקודת הרכישה, לפיו:

 

                   "בית המשפט לא יביא בחשבון את התאמתה או הכשרתה המיוחדת של הקרקע לאיזו

                   מטרה, אם זו מטרה שאי אפשר להשתמש בה אלא עפ"י סמכויות הנובעות מחוקים".

 

בית המשפט מצא כי יש לפרש את הסעיף כך שיעלה בקנה אחד עם העקרון הבסיסי של סעיף 12

לפקודת הרכישה, לפיו הפיצוי בגין הפקעת הקרקע צריך לשקף את המחיר שהיה מתקבל בעסקה

רצונית. בהקשר זה, הוסיף בית המשפט כי תכליתו של סעיף 12(ג) היא למנוע פיצוי בגין שימוש

ייחודי בקרקע הגורם לכך שקונה מסוים יסכים לשלם עבורה מחיר החורג משווי השוק שלה. עוד ציין

בית המשפט כי הפיצויים המביאים בחשבון את פעולת החציבה בנכס משקפים את שוויה של פעילות

חציבה אפשרית שקונה פוטנציאלי בעסקה רצונית היה רואה לנגד עיניו. על כן, קבע כי אין בפסיקת

פיצויים כאמור כדי להיטיב עם בעל הקרקע מעבר לזכויות שהיו לו.

 

כמו כן, בהחלטת בית המשפט המחוזי בעניין מנאע נקבע כי התחשבות בשימוש הבלתי-חוקי שנעשה

בקרקע עולה בקנה אחד עם דוקטרינת ה"בטלות היחסית". בית המשפט עמד על כך שבהתאם

לדוקטרינה זו מאחר והשימוש הבלתי-חוקי בחלקות נעשה במשך שנים ובהעדר אכיפה מצד רשויות

המדינה אין באי-החוקיות כדי להפוך שימוש זה לבטל מעיקרו, באופן המצדיק התעלמות ממנו

במסגרת שומת שווי הקרקע. בית המשפט הוסיף והתייחס אל סעיף 190(א)(3) לחוק התכנון והבניה,

התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), הקובע כי לא ישולמו פיצויים בגין הפקעת מחוברים אשר

הוקמו בקרקע תוך הפרת החוק אלא במקרים בהם חלו נסיבות מיוחדות והתובע פעל בתום-לב. בית

המשפט מצא כי סעיף זה מאפשר לפצות את מי שנפגע מהפקעה גם בגין שימוש בלתי-חוקי בנסיבות

מיוחדות, והוסיף כי נסיבות אלו מתקיימות במקרה דנן. כאמור לעיל, בקשת רשות ערעור שהגישה

המדינה על החלטה זו נדחתה בהחלטת בית משפט זה בעניין מנאע.

 

טענות המדינה

 

5.    טענתה המרכזית של המדינה במסגרת שלושת הערעורים שהגישה הינה כי בית המשפט המחוזי

שגה כאשר הורה להתחשב בעובדה כי בחלקות בוצעו פעולות חציבה למרות שקבע כי פעולות

החציבה שביצעו המשיבים בקרקע היו בלתי-חוקיות ובניגוד למצב התכנוני של המקרקעין באותה עת.

ראשית, טוענת המדינה כי הגם שפקודת הקרקעות אינה קובעת הסדר מפורש בהקשר זה, ניתן

ללמוד לענייננו מלשונו של סעיף 190(א)(3) לחוק התכנון והבניה, הקובע כאמור כי אין לפצות אדם

בגין מחוברים שהקים במקרקעין בניגוד להוראות החוק. שנית, סוקרת המדינה את הפסיקה שניתנה

בבית משפט זה באשר להתחשבות בשימושים בלתי-חוקיים במקרקעין במסגרת דיני ההפקעה

וטוענת כי הכלל העולה מהם הינו כי אין מקום להתחשב בשימוש בלתי-חוקי בקרקע וכי ככל שניתן

להתחשב בשימוש כזה, יש לעשות כן רק במידה והוא צפוי להיות מותר בעתיד הנראה לעין, דבר

אשר אינו מתקיים בענייננו.

שלישית, טוענת המדינה כי פסקי הדין של בית המשפט המחוזי, כמו-גם החלטתה של כב' השופטת

ד' דורנר בעניין מנעא, פוגעים בעקרון היסוד של תקנת הציבור שכן הם נותנים גושפנקא לשימוש

בלתי-חוקי במקרקעין ואף מעודדים שימוש כזה. לעניין זה מוסיפה המדינה כי כתוצאה מהתחשבות

בשימוש הבלתי-חוקי זוכה מי שמפר את החוק לפיצוי יתר, באופן המפלה את אלו העושים שימוש

חוקי במקרקעין הנמצאים בבעלותם. בנוסף, טוענת המדינה כי בית המשפט שגה כאשר נתן משקל

להיעדר פעילות אכיפה מצד הרשויות, שכן אין חולק שלמרבית הקרקעות לא ניתן רישיון, כי לא היה

צפי לקבלת רישיון וכי מצבה התכנוני של הקרקע לא אפשר את פעולת החציבה. מכל מקום, טוענת

המדינה כי אין ב"התעלמות" הרשויות מהפרות החוק כדי לרפאן וכדי להכשיר את הפיצוי בגין פעולה

בלתי-חוקית. לבסוף, מנסה המדינה להבחין בין הנסיבות שעמדו ברקע פסק הדין בעניין פרחאת לבין

ענייננו. לטענתה, בעניין פרחאת נקבע ממצא עובדתי לפיו החציבה נעשתה באותה חלקה במשך

למעלה מ-20 שנה בהתאם לרישיונות חציבה שנתיים, וזאת בניגוד לקביעות העובדתיות של בית

המשפט המחוזי במקרים שלפנינו.

 

טענות המשיבים

 

6.    המשיבים כולם סומכים ידם על קביעותיו של בית המשפט המחוזי לפיהן במסגרת שומת שווי

המקרקעין המופקעים היה מקום להתחשב בעובדה כי נעשה בהם שימוש רב שנים לצורך חציבה.

לטענתם, ערעור המדינה סותר את ההלכה שקבע בית משפט זה בעניין פרחאת ובעניין מנאע לעניין

שאלת הפיצוי בגין שימוש בלתי-חוקי בקרקע מופקעת. בהקשר זה, מוסיפה באת-כוחה של

פינקלשטיין כי הכרעת בית המשפט במקרים אלו אף יוצרת השתק פלוגתא המצדיק את דחיית ערעור

המדינה על הסף. לשיטתה, בין המקרה דנן לבין עניין פרחאת ועניין מנאע - להם הייתה המדינה צד -

קיימת לא רק זהות בשאלה העקרונית שהוכרעה אלא אף זהות עובדתית המונעת מהמדינה להעלות

את טענותיה בהקשר זה.

המשיבים מוסיפים וטוענים כי בית המשפט המחוזי צדק כאשר נתן משקל לכך שהרשויות לא ביצעו

כל צעד במהלך השנים כדי למנוע את המשך החציבה בחלקות. לשיטתם, גם מפסיקת בית משפט

זה, אליה הפנתה המדינה בסיכומיה, עולה כי אופן התנהלות המדינה ורשויות האכיפה הינו שיקול

רלוונטי במסגרת החלטה על פיצויים בגין הפקעה. מעבר לכך, טוענים המשיבים כי בשנים שקדמו

להפקעת הקרקע נהגה המדינה לעודד חציבה באזור ועל כן יש להניח כי בעלי החלקות היו מקבלים

את ההיתרים והרישיונות הדרושים בנקל לו היו פונים לרשויות או לו היו מודעים לצורך לפנות

לרשויות. בהקשר זה, מוסיף בא-כוחם של בכרי כי חלק מפעילות החציבה של מרשיו בוצעה ברישיון

ועל כן יש ללמוד לעניינם מקביעת בית המשפט בעניין פרחאת. לעומת זאת, באת-כוחה של

פינקלשטיין טוענת כי בשל היעדר פעולות אכיפה מצד המדינה יש לראותה כמי שהסכימה לפעולות

החציבה במקרקעין אף מבלי שנתנה אישור פורמאלי לפעילות זו.

נוסף על האמור לעיל, טוענת באת-כוחה של פינקלשטיין כי יש לקבוע כי האמור בסעיף 190(א)(3)

לחוק התכנון והבניה אינו חל על המקרה דנן, שכן במסגרת הסעיף קבע המחוקק באופן מפורש מהם

המקרים בהם ישללו פיצויים אך לא קבע כי הללו ישללו בגין שימוש בלתי-חוקי במקרקעין. למצער,

טוענת היא כי יש לקבוע שהמשיבים פעלו תום-לב וכי התקיימו הנסיבות המיוחדות המצדיקות תשלום

פיצויים אף בהתחשב באמור בסעיף זה.

 

דיון

 

7.    כאמור לעיל, להכרעתנו עומדת השאלה האם יש להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה במקרקעין

בעת שומת שוויים לצורך פיצויים בגין הפקעה לפי פקודת הרכישה. הבסיס הנורמטיבי להכרעה

בשאלה זו הוא סעיף 12 לפקודה, הקובע את העקרונות לפיהם יחושבו פיצויים בעקבות הפקעה

כדלקמן:

בבוא בית המשפט להעריך את הפיצויים שיש לפסוק בעד כל קרקע או זכות או טובת הנאה בקרקע,

ינהג לפי התקנות הבאות:

 

(א)  אין לו לבית המשפט להביא בחשבון את העובדה שהקרקע נרכשה בכפיה;

(ב)  בהתחשב עם המותנה לקמן יקובל כשויה של הקרקע, אותו הסכום שהיה מתקבל ממכירת

       הקרקע אילו נמכרה בשוק ע"י המוכר מרצונו הטוב;

(ג)  בית המשפט לא יביא בחשבון את התאמתה או הכשרתה המיוחדת של הקרקע לאיזו מטרה, אם

       זו מטרה שאי אפשר להשתמש בה אלא עפ"י סמכויות הנובעות מחוקים, או שאין ביקוש עליה       
       בשוק חוץ מביקושה ע"י קונה מסוים לצרכיו המיוחדים או מביקושה לצרכי שר האוצר...

       [ההדגשות שלי - ע.א]

       לשון הסעיף

 

8.    עיון בסעיף 12 לפקודת הרכישה, ובפרט בסעיף קטן (ב), המתווה את העקרון של פיצוי בהתאם

לשווי שוק, מלמד כי לשון הפקודה אינה כוללת התייחסות מפורשת לשאלה האם ניתן להתחשב

בשימוש בלתי-חוקי שנעשה בקרקע אם לאו. עם זאת, על-פי לשון החוק הפרמטר המכריע לפיצוי בגין

הפקעת הקרקע הוא שוויה של הקרקע בעסקה רצונית הנערכת במועד ההפקעה. בעסקה כזו, אם

ידעו הצדדים כי השימוש שנעשה בקרקע הוא בלתי-חוקי, יידעו הם לתמחר את אי-החוקיות, כך

שיהיה לה משקל מסוים בשווי השוק.

אף לשונו של סעיף 12(ג), אשר לגביו טענה המדינה כי הוא אוסר פיצוי בגין שימוש בלתי-חוקי, אינה

מספקת לטעמי תשובה מפורשת לשאלה העומדת להכרעתנו. סעיף זה קובע, כזכור, כי במסגרת

שומת שווי הקרקע אין להתחשב במטרה מסוימת של הקרקע אם זוהי מטרה ש"אי אפשר להשתמש

בה אלא עפ"י סמכויות הנובעות מחוקים". לשונו של סעיף 12(ג) מלמדת על פני הדברים שיש

להתחשב אך באותם שימושים המתאפשרים בקרקע על-פי חוק, ולענייננו כי אין להתחשב בשימוש

בקרקע לצורך חציבה, שכן פעולה זו מתאפשרת רק בהתאם להיתרים לפי חוק. בכך, יש כדי לחזק

את טענת המדינה לפיה לא היה מקום לפצות את בעלי הקרקע בהתחשב בשימוש הבלתי-חוקי

שעשו במקרקעין. לצד זאת, יצוין כי לסעיף הוצעה פרשנות אחרת, אשר שמה את הדגש על שאלת

הביקוש לקרקע לצרכים מיוחדים, כפי שעולה מהסיפא לסעיף. לפי פרשנות זו מטרת הסעיף היא

לפצות את בעל הקרקע בהתאם לשווייה בשוק, מבלי להתחשב במחיר שקונה מסוים, המבקש

להשתמש בקרקע לצרכים מסוימים ומיוחדים, היה מוכן לשלם עליה. בהתאם לכך, הובעה הדעה כי

המשמעות שיש ליתן למונח "שימושים על-פי חוק" הוא לשימושים שיותרו לרשות ציבורית המפקיעה

את הקרקע ותוכל לאחר מכן לעשות בו שימוש על-פי תוכנית שאדם פרטי לא היה יכול לבצע (אריה

קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך שני 529-526 (מהדורה שביעית, 2008), להלן: קמר). כאמור, לשונו

של סעיף 12(ג) אף היא אינה חד-משמעית, אך ניתן למצוא בה חיזוק מסוים לגישה הבוחנת אך את

השימושים האפשריים בקרקע על-פי חוק.

השלב הבא בפרשנות סעיף 12 לפקודת הרכישה, ובפרט משלא נמצאה תשובה ברורה וחד-משמעית

בלשונו, הוא בחינה של התכלית העומדת בבסיסו של הסדר הפיצוי הקבוע בפקודה, כמו-גם בחינה

של התכליות הכלליות העומדות בבסיס שיטת המשפט הישראלית - בענייננו, התכלית הכללית של

תקנת הציבור ושלטון החוק.

 

פיצוי בגין פגיעה בזכות הקניין – כללי

 

9.    עקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית הוא כי פרט שזכות קניינית שלו נפגעה בעקבות פעולה

שביצעה הרשות זכאי לפיצויים. הזכות לפיצויים הוכרה זה מכבר כזכות בעלת חשיבות יתרה העומדת

"על מדרגה - או כמעט על מדרגה - של 'זכות-יסוד', וזאת ללא קשר להוראה קונסטיטוציונית המקנה

לה את המעמד הזה, ואף אם מקומה יכירנה, כאן ושם, בהוראת חוק סטטוטורית בלבד" (ע"א

216/66 עיריית תל אביב-יפו נ' אבו דאיה, פ"ד כ(4) 522, 546 (1966)). ביסודה של הזכות האמורה

טעמים רבים, עליהם חזר ועמד בית משפט זה בהזדמנויות שונות (ראו למשל: ע"א 377/79 פייצר נ'

הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן, פ"ד לה(3) 645 (1981); ע"א 210/88 החברה להפצת פרי

הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, כפר-סבא, פ"ד מו(4) 627, 642-639 (1992), להלן:

עניין פרי הארץ; ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נ' קהתי, פ"ד מח(2) 192, 204-201

(1994), להלן: עניין קהתי). בקצירת האומר, ניתן לעמוד על הטעמים העיקריים הבאים: ראשית,

הפיצוי בעקבות ההפקעה נועד לתקן, במידת האפשר, את הפגיעה שנגרמה לזכות הקניין ולהוות

מעין תחליף עבור הקניין שנשלל. שנית, הפיצוי לנפקע משיג מטרה של "צדק חלוקתי" שכן הוא מפזר

את נטל הנשיאה במטרות הציבוריות על הציבור בכללותו, ולא על הנפקע בלבד. שלישית, החובה

לשלם פיצויים לנפקע מחייבת את הרשות להביא במניין שיקוליה אף את הפגיעה שתיגרם לפרט

כתוצאה מההפקעה, כך שהפגיעה בקניינו של הפרט תתבצע רק במקרים בהם התועלת לציבור

כתוצאה מפגיעה זו עולה על הנזק שנגרם לפרט (ראו לעניין זה למשל: עניין פרי הארץ, בעמ' 639.

לסקירת הטעמים בהרחבה ראו: עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, ס'

15-13 לפסק הדין (טרם פורסם, 4.9.2005); ע"א 5964/03 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ'

עיריית פתח תקווה, ס' 10 לפסק דיני (טרם פורסם, 16.2.2006)).

הזכות לפיצוי בגין פגיעה בקניינו של הפרט זכתה למשנה תוקף עם עיגונה של זכות הקניין כזכות

יסוד בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: חוק היסוד). מעמדה החוקתי של זכות הקניין

מחייב כי הפגיעה בקניינו של הפרט תתבצע על-פי התנאים המנויים בפסקת ההגבלה שבסעיף 8

לחוק היסוד - בחוק, לתכלית ראויה ובאופן מידתי. עם השנים, ובהתחשב במעמדה החוקתי של זכות

הקניין, קבע בית משפט זה כי יש לפרש את דיני ההפקעה ואת דיני התכנון והבניה באופן שיקטין ככל

הניתן את הפגיעה בזכות הקניין (ראו למשל: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני - פרשנות החקיקה

558-556, 568-567 (התשנ"ג) להלן: ברק); דפנה לוינסון זמיר "ההגנה החוקתית על הקניין ודיני

הפקעת מקרקעין" ספר ויסמן 375 (שלום לרנר ודפנה לוינסון זמיר עורכים, 2002); ע"א 1188/92

הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 483 (1995), להלן: עניין ברעלי;

ע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה, פ"ד נ(1) 723, 738-737 (1996); דנ"א 1333/02 הועדה

המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289, 317-316 (2004), להלן: עניין הורוויץ). כך

למשל, לאחר שעלתה זכות הקניין למדרגה של זכות חוקתית קבע בית משפט זה כי סמכות ההפקעה

היא סמכות "צמודת מטרה" המאפשרת לרשות להפקיע את הקרקע ולהשתמש בה למטרה ציבורית

בלבד (ראו: בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 700-699 (דבריו של השופט י'

זמיר), 709 (דבריו של הנשיא א' ברק) (2001), להלן: עניין קרסיק); דנג"צ 4466/94 נוסייבה נ' שר

האוצר, פ"ד מט(4) 68, 87-85 (1995)). עוד נקבע כי יש לצמצם את גדר המקרים בהם רשאית

הרשות להפקיע את הקרקע ללא תשלום פיצוי הולם, שכן הפיצוי ההולם לבעליו של השטח המופקע

הופך את הפגיעה למידתית ומהווה אפוא תנאי לחוקיותה של ההפקעה (ראו למשל: ע"א 5546/97

הוועדה המקומית לתכנון ובניה קריית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629 (2001), להלן: עניין הולצמן).

יפים לעניין זה הדברים שאמרה כב' השופטת ד' דורנר בעניין הולצמן:

"פגיעה בקניין לצורכי ציבור הולמת בדרך-כלל את ערכי המדינה, והיא לתכלית ראויה. ברם כדי

שפגיעה בקניין על-ידי הפקעת מקרקעין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש, יש צורך בפיצוי הוגן

ושווה ערך. בלא פיצוי כזה תפגע ההפקעה בשוויון. שכן, רק בעלי המקרקעין הדרושים לשימוש

הציבור, להבדילם מבעלי מקרקעין או נכסים אחרים, יצטרכו לשאת במימון התועלת הציבורית, בלי

שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד. פגיעה בלתי שוויונית בזכות היא פגיעה

במידה העולה על הנדרש" (שם, בעמ' 642).

 

10.  יש לציין כי מול זכותו של הפרט על הקרקע שבבעלותו ניצב אינטרס הציבור, המחייב כי במקרים

מסוימים תעשה הרשות שימוש במקרקעין של היחיד לטובת הציבור בכללותו (ראו למשל: ע"א

8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה - חיפה, פ"ד נו(2) 466, 479-478

(2001)). אכן, אין חולק כי בסמכותה של המדינה להפקיע קרקע של היחיד לטובתו ולרווחתו של

הציבור, כאשר הכלל הוא כי בגין הפקעה זו יהא בעל הקרקע זכאי לפיצוי הולם. עם זאת, לכלל זה

ייתכנו חריגים. חריגים אלו מעוגנים בהוראות חוק ספציפיות הקובעות כי במקרים מסוימים לא יזכה

הפרט לפיצוי מלא עקב הפקעת קרקע בבעלותו. כך למשל, סעיף 20 לפקודת הרכישה וסעיף

190(א)(1) לחוק התכנון והבניה קובעים כי במקרה בו מפקיעה הרשות חלק מסוים מחלקתו של

הפרט, לא יהיה זכאי הוא לפיצוי בגין הפקעה זו. כמו כן סעיף 200 לחוק התכנון והבניה מגדיר שורה

של מקרים בהם לא יראו קרקע כנפגעת מפעולת הרשות ולפיכך ניתן בהם פטור מחובת הפיצוי.

בבסיסן של הוראות אלו עומדות מספר הנחות יסוד. האחת, הנחת יסוד כלכלית-תועלתנית, לפיה

במידה ועל הרשות יוטל מלוא הנטל לפיצוי הפרט ייתכנו מקרים בהם ייוצר תמריץ שלא לבצע פעולות

לטובת הציבור בכללותו. כך למשל, באותם מקרים בהם התועלת הציבורית מפעולת הרשות

במקרקעין המופקעים אינה מגולמת באופן מלא בכספים המוזרמים לקופת המדינה בדרך של תשלום

מיסים או היטלי השבחה (לדוגמאות בהקשר זה ראו: עניין פרי הארץ, בו נידונה הפרשנות לסעיף

200 לחוק התכנון והבניה, בעמ' 641). על מנת לעודד את הרשות לבצע פעולות לטובת הציבור

בכללותו ייתכנו מקרים חריגים - כדוגמת אלו הקבועים כאמור בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה –

בהם לא תוטל על הרשות חובת פיצוי מלאה. הנחת יסוד נוספת, הבאה לידי ביטוי בפסיקה מאוחרת

יותר של בית משפט זה, בוחנת את זכות הפרט לקניין גם מההיבט של האחריות החברתית הנלוות

לזכות זו. בקליפת אגוז, על-פי גישה זו, לזכות הבעלות על קניין ובייחוד על מקרקעין, נלווית אחריות

חברתית לבני הקהילה לה שותף בעל הקניין. אחריות זו באה לידי ביטוי בצורך לעשות שימוש בקניין

הפרטי אף לטובת הכלל במקרים מסוימים (ראו למשל: עניין הולצמן, בעמ' 649; עניין הורוויץ, בעיקר

בפסק דינו של השופט ת' אור ובפסק דינו של השופט (כתוארו דאז) מ' חשין; ע"א 7394/03 נכסי

ר.א.ר.ד חברה לבניין בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, רחובות, סע' 15 לפסק הדין (טרם פורסם,

6.12.2006). כן ראו: חנוך דגן "שיקולים חלוקתיים בדיני נטילה שלטונית של מקרקעין" עיוני משפט

כא 491 (התשנ"ח); חנוך דגן קניין על פרשת דרכים 65-51, 147-140 (2005), להלן: דגן, קניין על

פרשת דרכים). עמד על כך השופט ת' אור בעניין הורוויץ:

 

                          "מתוך רעיון זה, שאין לאדם זכות, כי ערך מקרקעיו אך יעלה כתוצאה מפיתוח בידי

                          הציבור, אלא כרוכה בהחזקת מקרקעין גם חובה כלפי הציבור, קובע המחוקק כי אין אדם

                          זכאי לפיצוי בגין כל נסיגה שנסוג ערך מקרקעיו ובגין כל פגיעה שהוסבה להם. כל עוד

                          פגיעה זו אינה בלתי פרופורציונית ואינה בלתי צודקת, על בעל המקרקעין לספוג עלות

                          זאת כחלק מהמחיר שהוא משלם על היותו חבר בקהילה" (שם, בעמ' 303).

 

אכן, אינטרס הציבור בקיומן של הפקעות מצדיק מקרים מסוימים בהם תופחת זכות הפיצויים של

הפרט. עם זאת, ההצדקה להפקעה בלא פיצוי או בפיצוי מופחת אינה נובעת בדרך כלל משאלת

חוקיותו של השימוש במקרקעין על-ידי בעליו, אלא מפרמטרים אחרים, ביניהם: מידת הירידה בערך

הקרקע עקב הפגיעה השלטונית (עניין פרי הארץ בעמ' 650-645); המידה בה נהנה בעל המקרקעין

מפעולת הרשות (ראו למשל: ע"א 813/03 עירית נצרת נ' ג'י.בי.טורס בע"מ, פ"ד נח(5) 664, 671-

670 (2004); ע"א 8736/04 כהן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, פסק דינו של השופט א'

א' לוי (טרם פורסם, 24.1.2006)); שיוכו של הנפקע לקהילה מסוימת; ואופי הקניין המופקע (ראו

למשל: עניין הורוויץ, בעמ' 303-301; דגן, קניין על פרשת דרכים, בעמ' 147-141). לפיכך, אין

באינטרס הציבור, כפי שהוא בא לידי ביטוי במסגרת דיני ההפקעות עד כה, כדי להתוות את הדרך

לפתרון הסוגיה העומדת לפתחנו. לשם כך, עלינו לבחון אינטרסים אחרים הנוגעים לאי-החוקיות

שבשימוש בקרקע, ולאזן בינם לבין זכות הקניין של הפרט.

 

פיצוי בגין פגיעה בזכות הקניין - פרשנות סעיף 12 לפקודת הרכישה

 

11.  האמור לעיל, בדבר מעמדה של זכות הקניין של הפרט, מצדיק לכאורה פירוש של סעיף 12 לפקודת

הרכישה באופן המגן על זכותו של הנפקע באופן רחב. כזכור, על-פי לשון הסעיף, הנפגע מהפקעה

יפוצה בהתאם לשווי הקרקע כפי שהיה מתקבל בעסקה בין מוכר מרצון לקונה מרצון. פיצוי זה אמור

למזער ככל הניתן את הפגיעה במי שמקרקעיו הופקעו, על-ידי "השוואת" מצבו למי שהיה בוחר

למכור את הקרקע באותה נקודת זמן מרצונו. לאור זאת, קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה

במסגרת שומת שווי הקרקע על בסיס עסקה מרצון יש להתחשב אף בשימוש בלתי-חוקי במידה

ונעשה בה, יכולה להיראות, על פני הדברים, מוצדקת. שכן, ככל שהשימוש שנעשה בקרקע - בין אם

חוקי בין אם לאו - משפיע על ערכה, אין הצדקה לקפח את מי שהמקרקעין שלו הופקעו ביחס למי

שמכר את הקרקע מרצונו. עיקרון זה בא לידי ביטוי גם בדברים שאמרה השופטת דורנר בעניין מנאע:           

 

"מבחינת תכליתו, ההסדר מבקש למזער את הפגיעה בזכות הקניין, שהינה פועל יוצא

של פעולת ההפקעה. פגיעה זו, ככל פגיעה בזכות יסוד, מן הדין שתעלה בקנה אחד עם

עקרון המידתיות. משאיתרע מזלו של פלוני, ונבחרה הקרקע שבבעלותו להיות מופקעת

לצרכי ציבור, הרי שעקרון המידתיות מחייב כי זכותו לפיצויים תתפרש באופן רחב, אשר

יביא את היקף הפגיעה בו לידי מינימום הכרחי. ההסדר החוקי מגשים עקרון זה,

באמצעות קביעת הקריטריון אשר מעמיד את הנפגע באותו המקום בו היה מצוי, לו

נמכרו מקרקעיו בשוק החופשי לכל המרבה במחיר" (שם).

 

בהמשך לדברים אלו קבעה השופטת דורנר, כזכור, כי בית המשפט המחוזי צדק כאשר הורה לשמאי

להתחשב בשימוש הבלתי-חוקי שנעשה בקרקע, שכן לשימוש זה יש ביטוי בשווי השוק של הקרקע.

ואולם, יש להדגיש כי במסגרת הערעורים שלפנינו משיגה המדינה על החלטת השופטת דורנר בעניין

מנאע וטוענת כי החלטה זו בטעות יסודה. בהקשר זה יצוין כי הגם שבמסגרת החלטתה של השופטת

דורנר נדחתה בקשת רשות הערעור שהגישה המדינה לגופה, אין בכך בהכרח כדי למנוע השגה עליה

במסגרת הערעור על פסק הדין בכללותו. זאת, גם בהתחשב בכך שבמקרה דנן מצאתי כי ישנה

הצדקה לסטות מנימוקיה של החלטה זו, כפי שאפרט בהמשך (ראו למשל: רע"א 5834/03 אריה

חברה לביטוח בע"מ נ' ורדן, פ"ד נח(1) 854 (2003); ע"א 4605/03 בן עמי נ' קידר (טרם פורסמה,

13.9.2005)).

 

12.  העקרון לפיו השימוש בקרקע הינו בעל השפעה על הפיצויים בגין הפקעה, אף אם נעשה בניגוד

לייעוד הקרקע על-פי דיני התכנון, בא לידי ביטוי גם בפסק הדין בעניין פרחאת, אשר עליו סמכו

המשיבים חלק ניכר מטענותיהם. באותו מקרה, דן בית משפט זה בתביעה לפיצויים בגין הפקעת

מקרקעין באזור כרמיאל שהתבצעה אף היא מכח צו ההפקעה נשוא ענייננו. במקרקעין נשוא עניין

פרחאת פעלה מחצבה במשך כ-20 שנים, כאשר במרבית הזמן הוסדרה פעילותה ברישיונות שנתיים

מכח פקודת המכרות ואילו בשנים 1976-1973 פעלה ללא היתר. בית המשפט קבע כי לאור פעילות

החציבה רבת השנים בקרקע עוד בטרם הוכרזה כקרקע חקלאית, ולאור העובדה כי מרבית הפעילות

נעשתה ברישיון או תוך השלמת הרשויות עם הפעילות, הרי שאין מקום לשום את שוויה של הקרקע

על-פי ייעודה התכנוני כקרקע חקלאית במועד ההפקעה. השופט י' קדמי קבע לעניין זה את הדברים

הבאים:

 

"הדעת אינה סובלת נישולו של המשיב מזכותו הקניינית להמשיך ולנצל את החלקה

לחציבה... המשיב קנה לו במשך השנים הארוכות של חציבה - רובן על-פי היתר כחוק

[הדגשה שלי - ע.א] - זכות להמשיך בחציבה כל עוד ניתן לקיים כזאת בחלקה; ונטילת

הזכות ממנו בדרך של הפקעה - מחייבת את השלטונות בתשלום פיצויים כחוק עבורה"

(שם, בסע' 4.א לפסק הדין).

 

כפי שציינתי לעיל, המשיבים טוענים כי פסק הדין בעניין פרחאת הכריע למעשה בסוגיה העומדת

לפתחנו כעת ועל כן אין מקום לקבל את הטענות שמעלה המדינה. עם זאת, ניתן להצביע על מספר

הבדלים בין העניינים העומדים להכרעתנו לבין עניין פרחאת. ראשית, בעניין פרחאת נקבע, כעניין

שבעובדה, כי במשך 20 שנים הפעילו בעלי המקרקעין את המחצבה ברישיונות מתאימים, אשר

חלקם ניתנו אף לאחר ששונה ייעודה של הקרקע באופן האוסר על המשך פעולת החציבה, בעוד

שבענייננו נקבע כי רובה המוחלט של פעולת החציבה נעשה ללא רישיון כזה. שנית, בעניין פרחאת

נסמך בית המשפט גם על כך שזמן קצר לאחר ההפקעה שונה ייעודה של הקרקע באופן המאפשר

פעולת חציבה בה. זאת, בעוד שבערעורים שלפנינו - למעט בערעור בעניין חלקות מנאע בו התעוררה

הטענה כי לאחר ההפקעה התירה המדינה את המשך פעולת חציבה במקרקעין - אין חולק כי גם

לאחר ההפקעה לא התאפשר שימוש בקרקעות לצורך חציבה. לפיכך, סבורה אני כי הגם שההכרעה

בעניין פרחאת הינה בעלת משקל משמעותי לצורך הדיון בשאלה העומדת לפתחנו, אין בה בלבד כדי

להכריע בה או להטות את הכף לפתרון זה או אחר. זאת, בעיקר בשל השוני המהותי בין המקרים

לעניין משך הזמן בו פעלה המחצבה ברישיון. מטעם זה אף איני רואה להידרש בהרחבה לטענות

באת-כוחה של פינקלשטיין לפיהן לאור ההכרעה בעניין פרחאת מושתקת המדינה מלטעון לפנינו כי

אין לפצות את המשיבים בגין שימוש בלתי-חוקי בקרקע.

 

13.  סיכומם של דברים עד כה. עקרון מנחה במשפט הישראלי הוא כי מי שקניינו נפגע על-ידי פעולה

שלטונית זכאי לפיצוי הולם בגין פגיעה זו. הפיצוי ההולם - המשקף את שווי השוק של הקרקע

המופקעת בעסקה רצונית במועד ההפקעה - מבטא את עקרון המידתיות המעוגן בפסקת ההגבלה

בחוק היסוד, ועל כן מבטיח את חוקתיותה של ההפקעה. על פני הדברים, יש בעקרון זה כדי להצדיק

פרשנות רחבה של סעיף 12(ב) לפקודת הרכישה לפיה חישוב הפיצויים ייעשה על-פי שווי השוק של

הקרקע בהתאם לשימושים שנעשים בה במועד ההפקעה.   

עם זאת, עקרון זה אינו העקרון היחיד בו יש להתחשב במסגרת ההכרעה בשאלה העומדת לפנינו.

עקרון נוסף המתעורר במקרה דנן נוגע לתכלית הכללית של תקנת הציבור והשמירה על שלטון החוק.

להלן אבחן תכלית זאת ואת השפעתה על הסוגיה העומדת לפנינו.

 

תקנת הציבור ועקרון שלטון החוק

 

14.  לצד התכליות הספציפיות של ההסדר הנוגע לפיצוי בגין הפקעת מקרקעין, במסגרת פרשנות דבר

חקיקה יש ליתן משקל אף לתכליות הכלליות העומדות ביסודה של שיטת המשפט הישראלית

והמהוות מקור לכל דבר חקיקה (ברק, בעמ' 418). אחד מעקרונות היסוד הרלוונטי למקרה דנן הינו

עקרון היסוד של שמירה על זכויות אדם. כפי שפורט לעיל בהרחבה, עקרון זה מחייב לפרש על דרך

הצמצום דבר חקיקה שיש בו כדי לפגוע בזכות יסוד של הפרט - בענייננו זכות הקניין.

עקרון יסוד אחר בפרשנותו של דבר חקיקה המתעורר במקרה דנן הוא העקרון הכללי של שלטון

החוק ותקנת הציבור. לפי עקרון זה, תכליתו של כל דבר חקיקה היא לשמור על תקנת הציבור ולמנוע

תוצאות העומדות בניגוד לה. תקנת הציבור כוללת, בין היתר, את חשיבות השמירה על שלטון החוק

והרתעה מעבריינות והפרת החוק (ראו למשל: ע"א 6416/01 בנבנישתי נ' כונס הנכסים הרשמי, פ"ד

נז(4) 197, 206 (2003), להלן: עניין בנבנישתי; בג"ץ 89/01 הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל נ'

וועדת השחרורים, פ"ד נה(2) 838 (2001)). לאורו של עקרון זה יש לפרש דבר חקיקה באופן

המקדם את שלטון החוק ולא באופן המאפשר עקיפת הוראות החוק או עשיית דין עצמי (ראו למשל:

ברק, בעמ' 571-570, 574).

 

ביטוי נוסף לעקרון שלטון החוק במסגרת תקנת הציבור הינו הכלל לפיו "אין חוטא יוצא נשכר" אשר

ממנו נגזר, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בעניין בנבנישתי מפי כב' הנשיא א' ברק, כי: "ההרמוניה

החקיקתית של כלל דברי החקיקה מוליכה למסקנה לפיה באופן עקרוני אין זה ראוי כי מפר החוק

יהנה מפירות הפרת החוק על דרך של הנאה מזכויות שמוענקות לו על-ידי החוק" (שם, בעמ' 206. כן

ראו: ע"א 3798/94 פלוני נ' פלונית, פ"ד נ(3) 133, בעיקר בעמ' 154, 183-165 (1996); ע"א

391/89 וייסנר נ' אריה חברה לביטוח, פ"ד מז(1) 837 (1993), להלן: עניין וייסנר; ע"א 2242/03

אברהם נ' רשאד, ס' 16 לפסק הדין (טרם פורסם, 18.7.2005), להלן: עניין אברהם).

 

15.  הכלל לפיו "אין החוטא יוצא נשכר" בא לידי ביטוי בהקשרים שונים במשפט. להלן אסקור, בקצרה,

מופעים שונים של עקרון זה בחלק מתחומי המשפט האזרחי, שכן לצורך מציאת הפתרון הראוי

במקרים שלפנינו יהיה זה מועיל לטעמי לבחון את ההשלכה של פעולה בלתי-חוקית במישור הפלילי

על זכויותיו וחובתו של אדם כאשר הוא פועל בגדרי המשפט האזרחי.

דיני חוזים: סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים), עוסקים

בחוזה הבלתי-חוקי ונפקותו לעניין זכויותיו וחובותיו של מי שהתקשר בו. הכלל הקבוע בסעיף 30

לחוק החוזים הינו כי חוזה כזה הינו בטל, ואילו סעיף 31 לאותו חוק קובע שעל בטלות זו יחולו,

בשינויים המחויבים, הכללים הנוהגים בדין החוזים לעניין השבה. עוד קובע סעיף 31 לחוק החוזים כי

בית המשפט רשאי, בנסיבות מסוימות, לפטור צד מחובת ההשבה על-פי חוזה בלתי-חוקי ואף לאכוף

את קיומו של חוזה כזה אם אחד הצדדים ביצע חיוביו על-פי החוזה.

התמודדותו של המשפט הישראלי עם החוזה הבלתי-חוקי הינה מורכבת, ובפסיקה הובעו לא פעם

דעות שונות באשר למידת ההכרה הרצויה בחוזה כזה. מבלי להיכנס לעומקם של דברים אציין כי

מחד גיסא ניתן להצביע על עמדה לפיה גם כאשר חוזה הוא בלתי-חוקי יש לתת את הבכורה לעקרון

של קיום רצונם של הצדדים ולהעניק סעד בגין הפרתו של חוזה כזה. מאידך גיסא, יש הסוברים כי אין

זה ראוי שבית המשפט יעניק סעד שמקורו בפעולה בלתי-חוקית, וכי יש ליתן משקל משמעותי יותר

לשיקולי הרתעה מפני כריתת חוזים בלתי-חוקיים (ראו לעניין זה למשל את עמדותיהם של השופטת

מ' בן פורת והשופט מ' אלון בע"א 533/80 אדרעי נ' גדליהו, פ"ד לו(4) 281 (1982). כן ראו: דנ"א

4465/98 טבעול (1993) בע"מ נ' שף-הים (1994) בע"מ, פ"ד נו(1) 56 (2001), בעיקר בחוות-

דעתם של השופט מ' חשין והשופט י' טירקל).

לצד זאת, ניתן להצביע על כך שלפי הגישה הכללית בפסיקה אין לקבוע כללים נוקשים לגבי השלכותיו

של חוזה בלתי-חוקי ככזה, אלא יש להכריע בכל מקרה על-פי נסיבותיו ובהתאם לשיקולי צדק. בין

השיקולים אותם מונה הפסיקה והספרות בהקשר זה ניתן להצביע על דרגת אי-החוקיות של החוזה –

האם מדובר באי-חוקיות מהותית או באי-חוקיות נלווית - מידת המעורבות של הצדדים באי-החוקיות

ותנאי החוזה הפסול (ראו למשל: אייל זמיר "החוזה הבלתי חוקי ותוצאותיו - אחרי שלושים שנה"

ספר דניאל 423, 449-441 (נילי כהן ועופר גרוסקופף עורכים, 2008), להלן: זמיר; גבריאלה שלו דיני

החוזים - החלק הכללי 546-543 (2005), להלן: שלו; ע"א 701/87 ביהם נ' בן יוסף, פ"ד מד(1) 1

(1989); בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מט(4) 749, 785-779

(1995); ע"א 698/89 שילה נ' בארי, פ"ד מז(4) 796, 810-806 (1993), להלן: עניין שילה). ויודגש,

בבסיס שיקולי הצדק שתוארו לעיל עומדת התפיסה לפיה האפשרות להכיר בחוזה בלתי-חוקי כחוזה

אשר מחייב את הצדדים לו מבחינה משפטית נועדה לעשות צדק בין הצדדים, כך שמי שכרת חוזה

בלתי-חוקי לא יצא נשכר גם מכך שאין הוא חייב לקיים את החיובים האזרחיים מכוחו (שלו, בעמ'

510-493; זמיר, בעמ' 425; עניין שילה, בעמ' 808). דהיינו, חוזה בלתי-חוקי יכול להשפיע במידה

מסוימת, ובהתאם לנסיבות, על זכויותיו של הפרט במשפט האזרחי, וזאת בעיקר על מנת שלא

לאפשר לפרט ליהנות מפירות חטאו.

 

דיני עשיית עושר ולא במשפט: כידוע, רכיביה של עילת התביעה לפי חוק עשיית עושר מתגבשת

בהתקיים שלושה יסודות: התעשרות, שבאה לזוכה מן המזכה, שלא על-פי זכות שכדין (ראו למשל:

ע"א 760/77 בן עמי נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פ"ד לג(3) 567 (1979)). לענייננו, רלוונטי היסוד

האחרון, הנוגע לדרך בה הושגה ההתעשרות. לעניין זה, קבעה הפסיקה כי כאשר ניתן להצביע על דין

השולל את הפעולה שגררה את ההתעשרות הרי שניתן לומר כי ההתעשרות אינה כדין. כמו כן, נפסק

כי במסגרת בחינת יסוד זה יש ליתן משקל לשיקולי צדק ויושר, לרבות לעקרון שלטון החוק, בהתאם

לקריטריונים ועקרונות שנתגבשו בהלכה הפסוקה (ראו למשל: ע"א 371/89 ליבוביץ' נ' א.את.י. אליהו

בע"מ, פ"ד מד(2) 309, 323-321 (1990); רע"א 5768/94 א.ש.י.ר. יבוא יצור והפצה נ' פורום

אביזרים ומוצרי צריכה, פ"ד נב(4) 289, 432-431 (1998). כן ראו את דבריו של כב' המשנה לנשיא

מ' חשין לעניין השבת כספים שנגבו על-ידי הרשות בחוסר סמכות בע"א 1761/02 רשות העתיקות נ'

מפעלי תחנות בע"מ, סע' 26, 35-28 לפסק הדין (טרם פורסם, 20.2.2006)). דהיינו, פעולה

המתבצעת בניגוד לדין והגורמת להתעשרותו של אדם על חשבונו של אחר יכולה לחייב את אותו

אדם בהשבת הרווח שהפיק כתוצאה ממנה.

לצד זאת, בדין הישראלי לא מוכרת חובת השבה כללית במקרים בהם פרט זכה לרווח כתוצאה

מפעולה שביצע שלא כדין, כך שבהיעדר אדם היכול לטעון לזכות ברווחים אלה הם יישארו בידי מי

שהפיק אותם (ראו: דניאל פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט כרך א 595-594 (מהדורה שניה,

1998), להלן: פרידמן, דיני עשיית עושר). בהקשר זה אף הובעה הדעה כי במסגרת המשפט האזרחי

יש לגבש חובת השבה בגין רווח שהופק שלא כדין, אף אם רווח זה לא בא על חשבונו של אחר, רק

במקרים חריגים, בהם מיוחסת חומרה רבה להתנהגות שהובילה לגריפת הרווח וכאשר קיים אדם,

בדרגת קרבה מספקת, אליו ניתן יהיה להעביר את הרווח (פרידמן, דיני עשיית עושר, בעמ' 599-

595. כן ראו למשל: ע"א 711/72 מאיר נ' הנהלת הסוכנות היהודית לא"י, פ"ד כח(1) 393, 407-403

(1974)).

 

דיני המס: אף בתחום דיני המס התעוררה לא פעם השאלה כיצד על רשויות המס להתייחס להוצאה

או הכנסה של נישום אשר מקורה בפעילות בלתי-חוקית. בהקשר זה נקבע כי רשויות המס יכולות

למסות הכנסות של נישום שמקורן בפעילות בלתי-חוקית (ראו למשל: ע"א 557/79 פקיד השומה תל

אביב נ' צבי לידור, פ"ד לו(3) 505, 514 (1981)). הרציונאל העומד מאחורי קביעה זו הוא שאין

לאפשר לנישום שפעל באופן בלתי-חוקי להרוויח מכך שהמדינה לא תמסה הכנסות אלו. כך למשל,

קבע בית המשפט באחת הפרשות כי רשויות המס יכולות להתחשב, לצורך מיסוי, בעליה בשווי

הקרקע כתוצאה מבניה בלתי-חוקית, תוך שעמד על כך שיש להבחין בין חוקיות המעשה, שהוא עניינן

של רשויות התכנון, לבין הערך שהבניה מוסיפה לקרקע שהוא עניינה של רשות המס (ע"א 471/03

אהרוני נ' מנהל מס שבח מקרקעין (חדרה), פ"ד נח(3) 54 (2004)).

אשר להכרה בהוצאות בלתי-חוקיות, לאחרונה ניתן פסק דינו של השופט א' רובינשטיין בע"א

6726/05 הידרולה בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1 (טרם פורסם, 5.6.2008) בו קבע הוא, בדעת יחיד,

כי רשויות המס לא יתחשבו בהוצאות שהוצאו לצורך תשלום שוחד עסקי כהוצאות בייצור הכנסה.

באותו מקרה בחן השופט רובינשטיין את העקרון של שומת אמת אל מול העקרון של תקנת הציבור

ומצא כי ידו של העקרון האחרון היא על העליונה. זאת, בעיקר לאור החשש כי הכרה בהוצאות מסוג

זה תעשה את "הוראות החוק פלסתר", כלשונו, ותוביל למראית עין לפיה המדינה מכירה במידה

מסוימת בפעולה בלתי-חוקית (שם, בסע' י"א לפסק דינו של השופט רובינשטיין וההפניות שם. כן ראו

למשל: ע"א 438/90 פקיד שומה חיפה נ' הד הקריות בע"מ, פ"ד נא(5) 668, 716 (1997)). השופט

רובינשטיין הוסיף כי אין הוא רואה מניעה להטיל על מי שעושה מעשה בלתי-חוקי סנקציה גם

באמצעות מנגנוני המס, הגם שמטרתם העיקרית הינה גבייה (שם, בסע' י"ב).

דיני הנזיקין: הכלל הנזיקי לפיו "מעילה בת עוולה לא תצמח עילת תביעה" מהווה ביטוי נוסף

לעקרון לפיו אין חוטא יוצא נשכר. בהקשר זה, עמד בית המשפט על כך כי בנסיבות מסוימות ניתן

לשלול זכות תביעה מן הניזוק בשל אי-חוקיות של פעילותו. זאת, בהתחשב במידת אי-החוקיות של

המעשה, בקשר בין המעשה הבלתי-חוקי לבין התרחשות הנזק ובאינטרס הציבורי בהטלת אחריות

על המזיק (ראו: עניין אברהם, בסע' 16; עניין וייסנר). העקרון של תקנת הציבור אף עשוי להשפיע על

אופן היישום של עיקרון השבת המצב לקדמותו, הוא העקרון המנחה בפיצוי בדיני הנזיקין ועל ראשי

הנזק אשר יוכרו במסגרת זאת. כך למשל, נקבע כי במקרים מסוימים, בהם עקרון תקנת הציבור אינו

משמש ככלי לאכיפת מוסר גרידא, אלא למניעת השבה הנוגעת בפלילים או המאפשרת התמדה

בפעילות בלתי-חוקית, עשוי עיקרון השבת המצב לקדמותו לסגת מפני תקנת הציבור (ראו בהקשר

זה: ע"א 11152/04 פלוני נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, סע' 25-21 (טרם פורסם, 16.10.2006)).

מנגד, מכוח העיקרון של השבת המצב לקדמותו נקבע כי במסגרת תביעת נזיקין אין למנוע מניזוק

לטעון ולהביא הוכחות לכך שהכנסתו הייתה גבוהה מזו שדיווח עליה לשלטונות המס לצורך חישוב

נזקיו, הגם שבפסיקת בתי המשפט הובעה לעיתים "אי-נחת" מכך (ע"א 5794/94 אררט חברה

ישראלית לביטוח בע"מ נ' בן שבח, פ"ד נא(3) 489, 498-494 (1995). כן ראו למשל: ע"א 200/63

צוף נ' אושפיז, פ"ד יז 2400, 2406-2404 (1963); ע"א 4797/92 ריעני נ' מכלוף (לא פורסם,

26.1.1994)).

כמובן שאין בדוגמאות שהוצגו לעיל כדי למצות את מגוון המופעים של העקרון של תקנת הציבור ושל

הכלל לפיו אין חוטא יוצא נשכר במשפט הפרטי. ואולם, אני סבורה כי בבחינה רחבה של ההשלכות

של פעילות בלתי-חוקית על זכויותיו וחובותיו של הפרט במישור האזרחי יש כדי לסייע במציאת

הפתרון הראוי במקרה דנן. מהאמור לעיל עולה כי ההתייחסות אל פעולה בלתי-חוקית בגדרי המשפט

האזרחי הינה מורכבת ואינה אחידה. עם זאת, ניתן לראות כי בתי המשפט מסתייגים ממתן תוקף, ולו

עקיף, לפעולות בלתי-חוקיות ומעדיפים שלא להתחשב בפעולות מסוג זה כמצמיחות זכויות לפרט

במשפט האזרחי, זאת תוך איזון אינטרסים מתאים בהתאם לתחום המשפטי בו מדובר.

 

תקנת הציבור ועקרון שלטון החוק - שימוש בלתי-חוקי במקרקעין

 

16.  העקרון של שלטון החוק ותקנת הציבור בא לידי ביטוי אף בחוק ובפסיקה הנוגעים לעניין תשלום

פיצויים בגין הפקעה או פגיעה תכנונית. ראשית, עקרון זה בא לידי ביטוי בסעיף 190(א)(3) לחוק

התכנון והבניה הקובע כי:

לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה, גידול, עץ או דבר אחר המחובר לקרקע אם

הוקמו, ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק זה; אך רשאית הועדה המקומית לשלם פיצויים לתובע אם

ראתה כי הוא פעל בתום לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים.

 

כזכור, שני הצדדים ביקשו ללמוד מסעיף זה לענייננו. המדינה טענה כי יש בהוראותיו כדי ללמד על

ההסדר הראוי גם בהפקעה מכוח פקודת הרכישה ואילו באת-כוחה של פינקלשטיין טענה כי משלא

הסדיר המחוקק במסגרת סעיף זה את הסוגיה של שימוש בלתי-חוקי בקרקע הרי שהדבר מלמד

שלא התכוון לאסור על פיצויים בגין שימוש כזה. אמנם, הוראות חוק התכנון והבנייה אינן חלות מעצמן

על הפקעות מכוח פקודה הרכישה, עם זאת ישנו קשר הדוק בין שני ההסדרים והם עומדים זה לצד

זה בכל הנוגע לדיני ההפקעה והפגיעה התכנונית (ראו למשל: בג"ץ 171/69 פלצר נ' שר האוצר, פ"ד

כד(1) 113 (1970)). לפיכך, ולאור העקרון הכללי לפיו יש לפרש חוק באופן שישתלב בצורה הרמונית

עם החוקים ה"סובבים" אותו, כבר עמדה הפסיקה על כך שיש לפרש את הוראות פקודת הרכישה

והוראות חוק התכנון והבניה כך שיעלו בקנה אחד, ככל שהדבר מתאפשר (ראו למשל: עניין קרסיק,

בעמ' 663-659; עניין קהתי, בעמ' 208-206). לאור זאת, הרי שיש לייחס משקל, ואפילו משקל רב,

לאמור בסעיף 190(א)(3) במסגרת פתרון הסוגיה העומדת לפתחנו.

 

17.  בנוסף, גם בפסיקת בית משפט זה ניתן לראות ביטוי לגישה השוללת מתן פיצוי בעקבות הפקעה או

פגיעה תכנונית בגין שימושים בלתי-חוקיים בקרקע. כך למשל, בפרשה אחרת בה נידונה, בין היתר,

השאלה האם במסגרת תשלום פיצויים לפי סעיף 12 לפקודת הרכישה יש לפצות אדם שהקים

במקרקעין מבנים באופן בלתי-חוקי נקבע כי: "לא ישולם פיצוי על מבנה שלגביו כבר ניתן צו-הריסה

שטרם בוצע, אך הוא עדיין בתוקף. הוא הדין במבנה אשר נבנה בניגוד לחוק, כאשר הליכים לקבלת

צו-הריסה תלויים ועומדים, או שהזמן לנקיטת הליכים כאלה טרם עבר ויש להניח שהליכים כאלה

יינקטו" (ע"א 740/75 דוידוביץ נ' אתרים בחוף תל-אביב, חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו

בע"מ, פ"ד לא(3) 3, 12 (1977), להלן: עניין דוידוביץ). ביטוי לגישה זו ניתן למצוא גם בדברים

שאמר כב' השופט א' ריבלין (כתוארו דאז) ברע"א 1054/03 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים

נ' בדיחי (טרם פורסמה, 8.6.2003, להלן: עניין בדיחי). באותו מקרה נידונה השאלה האם אדם

שהקים עסק ללא רישוי זכאי לקבל פיצוי הכולל את שוויו של העסק בגין הפקעת הקרקע לפי סעיף

189 לחוק התכנון והבניה. על רקע זה קבע השופט ריבלין כי:

 

"שימוש בלתי חוקי בנכס אינו מצמיח זכות להמשך שימוש שכזה. אדם אינו יכול לקנות

לעצמו זכות להפר את החוק מכוח העובדה שהרשות לא הקפידה לאכוף אותו. אין

להשלים עם הפרה בוטה של דיני התכנון והבניה ושל דיני רישוי העסקים. יתכן שאוזלת

היד של הרשויות באכיפת דינים אלה ראויה לגנאי, אך אין להשלים עם מצב בו יתמרצו

דיני פסיקת הפיצויים בגין הפקעה להפר את דיני התכנון והבניה, ואת דיני רישוי

העסקים, ויתגמלו את מפרי החוק. אשר על כן, יש לקבוע כי למשיבים לא הייתה כל זכות

להפעיל עסק בנכס שהם בעליו, ולכן אין גם כל הצדקה למתן פיצוי על הפגיעה בזכות זו

בעקבות ההפקעה" (שם).

 

דעה דומה הובעה גם באשר לתשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, על-ידי השופט י'

זמיר:

 

" מעוולה לא תצמח עילה. מי שנוהג בניגוד לחוק אינו קונה לו זכות. הנה, למשל, אדם

שבנה בית ללא היתר או אדם שהפך דירת מגורים לחנות או למשרד בניגוד לתכנית

מיתאר. אדם זה עבר עבירה, ודינו, לפי חוק התכנון והבניה, קנס או מאסר. העונש נועד

להרתיע מפני עבירה. לכן אין זה הולם את תכלית החוק, אף אין זה סביר, לפרש את

סעיף 197 לחוק כך שהעבריין יקבל פרס על העבירה"

(עניין ברעלי, בעמ' 470. כן ראו: בר"מ 3903/07 ג'יאן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה

נתניה (טרם פורסמה, 21.2.2008)).

 

מהאמור לעיל עולה כי התחשבות בתכלית הכללית של תקנת הציבור ושלטון החוק עשויה להטות את

הכף לטובת קביעה כי אין להכיר בשימוש בלתי-חוקי בקרקע במסגרת פיצויים בגין הפקעה.

 

משפט משווה

18.  מבחינת ההסדרים הנוגעים לענייננו באנגליה, קנדה וארצות הברית עולה כי במרבית המדינות קיים

איסור מפורש בחוק על התחשבות בשימוש בלתי-חוקי בקרקע במסגרת פיצויים בגין הפקעה. כך,

בחוק האנגלי קובע סעיף 5(4) ל- Land Compensation Act 1961, כי אין להתחשב בעליית ערך

הקרקע המופקעת הנובעת משימוש אשר אסור על-פי חוק או שניתן לאסור עליו בצו בית משפט (ראו

גם פסק הדין של בית הלורדים בעניין Hughes v Doncaster Metropolitan Borough Council

[1991] 2 W.L.R. 16). גם החוק הקנדי הפדראלי קובע באופן מפורש שאין לפצות בגין עלייה בערך

הקרקע הנובעת משימוש בלתי חוקי (סעיף 26 ל- Expropriation Act (R.S., 1985, c. E-21))

והוראות דומות נמצאות בחלק מהחקיקה המדינתית (ראו: סעיף 33 ל-Expropriation Act,

R.S.B.C. 1996, c. 12 (החוק במדינת בריטיש קולומביה) וסעיף 33 ל-Expropriation Act,

R.S.N.S. 1989, c. 15 (החוק במדינת נובה סקוטיה)). יצוין, כי גם במדינות בהן אין הוראת חוק

מפורשת השוללת התחשבות בשימוש בלתי-חוקי הכיר בית המשפט באפשרות לשלול פיצוי בגין

שימוש בלתי-חוקי בהתחשב במדיניות ציבוריות ראויה (ראו פסק דינו של בית המשפט לערעורים

במדינת אלברטה:Thoreson v. Alberta (Minister of Alberta Infrastructure) [2006] No.

1094A.J.). המדיניות העולה מההלכה הנוהגת כיום במדינות שונות בארצות הברית היא כי ככלל אין

להביא בחשבון את השפעת השימוש הבלתי-חוקי על שווי המקרקעין, אלא אם כן במועד ההפקעה

קיים סיכוי סביר כי האיסור בחוק, ההופך את השימוש לבלתי-חוקי, יבוטל בזמן הנראה לעין. כמו-כן,

כאשר אי-החוקיות בשימוש במקרקעין נוגע לשימוש בקרקע בניגוד לייעודה התכנוני, הרי שהכלל הוא

כי לא יינתן פיצוי בגין שימוש זה, אלא אם ניתן היתר לבצע את הפעילות החורגת (ראו: Nichols on

Eminent Domain § 12B.15 (2008, Matthew Bender & Company, Inc)).

 

הפתרון הראוי - פרשנות סעיף 12(ב) לפקודת הרכישה

 

19.  כזכור, להכרעתנו עומדת השאלה האם במסגרת שומת שווי הקרקע לצורך תשלום פיצויים בגין

הפקעתה יש להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה בקרקע. בחינת מכלול השיקולים שתוארו לעיל

מובילה לטעמי למסקנה לפיה יש לפרש את סעיף 12 לפקודת הרכישה באופן אשר אינו מאפשר פיצוי

בגין שימוש בלתי-חוקי בקרקע. דהיינו, יש לקרוא את הסעיף כך ששווי הקרקע לצורך פיצוי בגין

הפקעה יחושב בהתאם לשווייה של הקרקע על-פי עסקה רצונית, כפי שעסקה כזו מתאפשרת על-פי

ייעודה התכנוני של הקרקע במועד ההפקעה. זאת, על דרך של היקש מהוראות סעיף 190(א)(3)

לחוק התכנון והבנייה.

 

20. סעיף 190(א)(3) לחוק התכנון והבניה קובע, כאמור, כי במסגרת שומת פיצויים בגין הפקעה אין

להתחשב בשווים של מבנים או מחוברים אחרים שהוקמו תוך הפרת הוראות חוק התכנון והבניה.

דהיינו, בחוק התכנון והבניה קבע המחוקק באופן מפורש כי בעל מקרקעין שהופקעו לא יהיה זכאי

לפיצוי המתחשב בעליית ערך הקרקע כתוצאה מהפרת החוק. אני סבורה כי ניתן ללמוד מהוראות

סעיף זה לענייננו. כפי שצוין לעיל, חוק התכנון והבניה ופקודת הרכישה מהווים את ההסדרים

העיקריים בחקיקה הישראלית לעניין סוגיית ההפקעה והפגיעות התכנוניות במקרקעין של הפרט.

העובדה כי דברי חקיקה אלו עוסקים בהסדרת תחומים משיקים והקשר ההדוק ביניהם - כפי שנלמד

אף מהוראות סעיף 190 לחוק התכנון והבניה עצמו - מאפשרת ללמוד במקרים מסוימים היקש

מהוראות החוק לפקודה ולהיפך (ראו: ברק, בעמ' 332-330. כן ראו את האמור בסע' ‎0 לעיל

וההפניות שם).

אמנם, אין משמעות הדבר כי ניתן לגזור באופן אוטומטי הסדרים מחוק אחד למשנהו, אך כבר נקבע

כי ניתן להחיל את "רוחם של ההסדרים" של חוק התכנון והבניה על הוראות פקודת הקרקעות,

כדבריו של המשנה לנשיא מ' חשין בעניין קרסיק:

 

"עיקרי ההסדר שבחוק התיכנון - שמא נאמר: רוחו ונשמתו של ההסדר - יהא ראוי כי

נשקול להחילם, בשינויים המתחייבים מן העניין, על הפקעה שלפי פקודת ההפקעות אף-

היא... כך, מכל מקום, עד שהמחוקק יתפנה לעניינו של נושא ההפקעות ויעשה

להאחדתם של ההסדרים ולשיפורם" (שם, בעמ' 663).

 

לטעמי, ניתן לומר כי הוראת חוק התכנון והבניה הרלוונטית לענייננו הינה חלק מרוחו של ההסדר

אותו קובע חוק התכנון והבניה לעניין פיצוי בגין הפקעות. ביסודו של הסדר זה עומדת התפיסה לפיה

אין אדם זכאי לפיצוי בגין מעשה בלתי-חוקי שביצע. לפיכך, אני סבורה כי ניתן להקיש מההסדר

שקובע חוק התכנון והבניה בהקשר זה אף לענייננו. מעבר לכך, פרשנות הלומדת היקש מהוראות

סעיף 190(א)(3) לחוק התכנון והבניה אף הולמת את העקרון הפרשני של יצירת הרמוניה בין דברי

חקיקה. תוצאה לפיה מי שקרקעו הופקעה על-ידי הרשות באמצעות פקודת הרכישה יהא זכאי לפיצוי

בגין פעולה בלתי-חוקית שביצע בעוד שמי שקרקעו הופקעה לפי הוראות חוק התכנון והבניה לא יהיה

זכאי לפיצוי כזה אינה תוצאה ראויה. ההיקש בין הוראות החוק השונות מאפשר לתת פתרון משפטי

דומה בסיטואציות עובדתיות דומות (ראו: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ראשון - תורת הפרשנות

הכללית 525-514 (1998)).

לאור זאת, אני סבורה כי יש להחיל - על דרך ההיקש - את המגבלה הקבועה בסעיף 190(א)(3)

לחוק התכנון והבניה על סעיף 12 לפקודת הרכישה, ולקבוע כי במסגרת שומת הפיצויים על-פי

פקודת הרכישה אין להתחשב, ככלל, בשימוש בלתי-חוקי שעשה בעל המקרקעין בקרקע עובר

להפקעתה. כפי שיפורט להלן, פרשנות זו מתאפשרת לטעמי על-פי לשונו של הסעיף, עולה בקנה

אחד עם התכלית העומדת ביסוד הפיצוי עקב הפקעה, דהיינו דואגת להשבת מצבו של הנפגע

מההפקעה לקדמותו, ומקדמת את התכלית הכללית של עקרון שלטון החוק.

 

21.  כאמור לעיל, לשונו של סעיף 12(ב) לפקודת הרכישה אינה נותנת מענה חד-משמעי לשאלה האם

במסגרת הפיצוי בגין הפקעה יש להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה בקרקע. ערה אני לכך

שהסעיף קובע כי הקריטריון המנחה לשומת הפיצויים יהיה שווי הקרקע בעסקה רצונית, דהיינו

הקריטריון של "שווי שוק". כפי שצוין לעיל, יש בקריטריון זה כדי להצדיק פרשנות אחרת, שכן כוחות

השוק עשויים לתת משקל אף לעליית ערך הקרקע בשל שימוש בלתי-חוקי, תוך תמחור הסיכונים

הנובעים מכך. אכן, המושג שווי שוק הינו מושג כלכלי המתאר את ערכה האובייקטיבי של הקרקע

בהתאם לביקוש ולהיצע בשוק החופשי (ראו למשל: רע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתכנון

ולבנייה, רחובות נ' מ. לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובניין בע"מ, פ"ד נז(5) 529 (2003), להלן: עניין

לוסטרניק). ואולם, בית משפט זה כבר קבע בעבר כי פרמטרים מסוימים שלהם יש משקל בחישוב

שווי שוק של קרקע על-פי עקרונות כלכליים-שמאיים לא יקבלו ביטוי במסגרת חוות-דעת שמאית

מאחר והם עומדים בניגוד לתכלית החוק. כך, בעניין לוסטרניק, בו נידונה השאלה כיצד יש לחשב

עלייה בשווי קרקע לצורך תשלום היטל השבחה, נקבע כי לאור התכליות העומדות בבסיסו של החוק

אין להתחשב בעלייה בשווי הקרקע הנובעת מהציפייה לשינוי התוכנית, הגם שמבחינה שמאית-

כלכלית יש בה כדי להשפיע על ערך הקרקע (שם, בעמ' 538-536). עמדה על כך חברתי השופטת א'

חיות באחת הפרשות:

 

"במילים אחרות, הנוסחה של 'שווי שוק' לא זכתה בעניין לוסטרניק ליישום מוחלט במובן

הכלכלי הצרוף ונקבע כי ההתחשבות הרלוונטית בהשפעה שיש לציפיות השוק על מחיר

הקרקע ערב אישורה של התוכנית המשביחה, צריכה לסגת מפני שיקולים הנעוצים

בתכלית החקיקה. שיקולים אלה, כך נפסק, גוברים לעניין חישוב היטל ההשבחה על

עקרונות שמאיים 'טהורים' בקביעת שווי השוק על-פי מצב קודם" (ע"א 8736/04 כהן נ'

הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, סע' 4 לפסק דינה של השופטת חיות (טרם

פורסם, 24.1.2006)).

 

לשיטתי, אף בענייננו התכליות העומדות ביסוד הסדר הפיצוי עקב הפקעה, כמו-גם התכלית הכללית

של עקרון שלטון החוק, מצדיקות "התערבות" בעקרונות השמאיים הטהורים בקביעת שווי השוק, כך

ששומת שווי הקרקע תתבצע רק בהתחשב באותם שימושים המתאפשרים על-פי ייעודה התכנוני של

הקרקע במועד ההפקעה.

 

22.  תכליתם של הפיצויים בגין הפקעה הינה, כזכור, להעמיד את בעל המקרקעין שהופקעו באותו מצב

כספי בו היה עומד אלמלא ההפקעה (ראו למשל: קמר, בעמ' 479; ע"א 589/87 בירנבוים נ' משרד

השיכון, פ"ד מט(1) 625, 632 (1995), להלן: עניין בירנבוים; ע"א 2991/06 מנשה נ' הוועדה

המקומית לתכנון ולבניה - חולון, סע' ו' לפסק הדין (טרם פורסם, 19.11.2007), להלן: עניין מנשה).

ודוק: שוויה של הקרקע עובר להפקעה מוגדר בהתאם לזכויות שניתנו לבעל הקניין מלכתחילה, קרי

על-פי השימושים המותרים בקרקע לפי דיני התכנון והבניה (ראו למשל: ע"א 9569/04 עבידאת נ'

הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, סע' 22 לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן (טרם פורסם,

14.2.2008), להלן: עניין עבידאת). בהתאם לכך, אף הציפייה של בעל המקרקעין לשימושים

האפשריים בקרקע מוגדרת ומוגבלת על-פי דיני התכנון והבניה (דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין

על-ידי רשויות התכנון 121 (1994)). דוגמא לכך ניתן לראות אף בפסיקת בית משפט זה, לפיה

אומדן הפיצויים בגין אובדן דמי חכירה, להם זכאי מי שנפגע מהפקעה על-פי סעיף 13(1) לפקודת

הרכישה, יחושבו בהתאם לייעודה התכנוני של הקרקע במועד ההפקעה (ראו: ע"א 7210/00 דנה נ'

מינהל מקרקעי ישראל, סע' 7 וההפניות שם (טרם פורסם, 8.9.2003), להלן: עניין דנה). אמנם, כבר

נקבע כי במסגרת שווי הקרקע יש להתחשב בציפייה סבירה לשינוי תכנוני, אך בענייננו לא נטען,

וממילא לא הוכח, כי שינוי כזה הוא ודאי או שניתן לצפות אותו בעתיד הקרוב לעין (ראו למשל: ע"א

9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד, סע' 6 (טרם פורסם, 20.4.2004)).

פרשנות לפיה מעשיו הבלתי-חוקיים של בעל המקרקעין יניבו לו פיצוי גבוה יותר בגין ההפקעה,

תגרום לכך שמצבו של אותו אדם יהיה טוב יותר בעקבות ההפקעה מאשר היה לפי זכויותיו עובר לה.

דברים ברוח זאת אמר השופט ריבלין בעניין בדיחי:

 

"מתן הפיצוי במקרה שכזה לא ישיב את המצב לקדמותו - כמטרתו של הפיצוי בגין

הפקעה - כי אם ישפר את מצבם של המשיבים ביחס למצבם החוקי המקורי. זאת, כיוון

שערב ההפקעה אסורה הייתה הפעלת העסק בנכס וניתן היה להפסיקה בכל רגע, ואילו

כיום, אחרי ההפקעה, מבקשים המשיבים פיצוי אשר יגלם את ההכנסות מהמשך

הפעלתו של עסק שכזה לצמיתות" (שם).

 

כן ראו דברים שנאמרו בעניין ברעלי:

 

"מכאן שסעיף 197, כאשר הוא קובע כי פגיעה במקרקעין על-ידי תכנית מזכה בפיצויים

את 'בעל הזכות' במקרקעין, מתכוון לזכות שנרכשה כדין ואינה נוגדת דין. המסקנה היא

שלפי סעיף 197 אין חובה לפצות אדם שנפגע על-ידי תכנית, אפילו הוא דייר מוגן, על

שימוש חורג ללא היתר" (שם, בעמ' 470).

 

מהאמור לעיל נובע גם כי אין בפרשנות שהוצגה כדי לפגוע פגיעה בלתי-הולמת בקניינו של הפרט.

ערה אני לכך כי הפרשנות הנוהגת לעניין פיצויי הפקעה - כפי שפורטה לעיל - נוטה לפרש באופן רחב

את זכויותיו של הפרט שנפגע מהפקעה. כמו כן, מעמדה החוקתי של זכות הקניין אינו מאפשר לפגוע

בה על דרך של היקש, אלא בהוראת חוק מפורשת בלבד. ואולם, מפסיקת בית משפט זה עולה

בברור כי זכותו של בעל מקרקעין לעשות שימוש בקרקע הנמצאת בבעלותו מוגדרת מלכתחילה על-

ידי השימושים המותרים לפי חוק. כך, קבע השופט א' וינוגרד באחת הפרשות:

 

"זכות הקנין של כל אדם במקרקעין שלו כפופה מכוח חוק התכנון והבניה למגבלות

הבנייה שבחוק ושבתכניות המיתאר החלות על מקרקעין... כל הרוכש מגרש, רוכש אותו

בכפוף לאותן מגבלות. מגבלות אלו הן גם הגורם הדומינאנטי לקביעת ערכו הכספי של

המגרש. על-כן אין לו לרוכש יותר ממה שרכש וממה שהשביחו מקרקעיו לאחר הרכישה

על-ידי שינוי תכניות המיתאר החלות עליהן" (ע"פ 377/87 קלקא נחום בע"מ נ' מדינת

ישראל, פ"ד מא(4) 673, 680 (1987). כן ראו: ע"א 482/99 בלפוריה, מושב עובדים

להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה - יזרעאלים, פ"ד

נו(1) 895, 909 (2001); ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 98 בע"מ נ' עמותת

אדם טבע ודין, פ"ד נו(3) 385, 414 (2002);

כן ראו דברים שאמר השופט ס' ג'ובראן בעניין עבידאת:

 

"דיני הקניין משיבים על השאלה: מיהו הבעלים של הקרקע, כלומר מי, עלי חוק, מחזיק

בקובץ הזכויות בקרקע. לעומת זאת חוקי התכנון והבנייה מעצבים את אופן השימוש

בזכויות הקנייניות ומציבים להן גבולות" (שם, בסע' 22).

 

לאור זאת, אין בקביעה לפיה פיצויים בגין הפקעה יחושבו על-פי השימושים המותרים בקרקע לפי חוק

כדי לצמצם או לפגוע בזכות הקניין של הפרט באופן בלתי-הולם, שכן זכות זו מוגדרת ומוגבלת על-ידי

דיני התכנון והבנייה החלים במועד ההפקעה.

 

23.  הפרשנות לפיה במסגרת שומת הפיצויים בגין הפקעה לא יינתן ביטוי לשימוש בלתי-חוקי בקרקע אף

עולה בקנה אחד עם עקרון שלטון החוק ותקנת הציבור. כפי שתואר לעיל בהרחבה, עקרון שלטון

החוק, המהווה עקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית, מטה את הכף לטובת פרשנות השוללת ממי

שהפר את הוראות החוק לקבל פיצוי המשקף את המעשה הבלתי-חוקי שביצע. לאורו של עקרון זה,

לא ראוי כי אדם אשר פעל בניגוד לחוק במשך שנים יקבל מהמדינה פיצוי אשר מתחשב בפעילות

הבלתי-חוקית שביצע. במובן זה, ניתן לראות בפיצוי הניתן על-ידי המדינה בגין הפקעה המתחשב

בשימוש הבלתי-חוקי בקרקע, משום גושפנקא, אישור ואף פיצוי, ולו בדיעבד, להפרת החוק. הדבר

אף עלול לתמרץ אנשים להשתמש באופן בלתי-חוקי בקרקעותיהם תוך ידיעה כי לשימוש זה יהיה

ביטוי בפיצוי אותו יקבלו, אם וכאשר תופקע מהם הקרקע. כפי שצוין לעיל, פרשנות היוצרת תמריץ

להפר את הוראות החוק או לעקוף אותן הינה בדרך כלל פרשנות פסולה. מעבר לכך, בהקשר בו

עסקינן - פיצויים בהתאם לשווי קרקע - ישנו קשר הדוק בין הפעולה הבלתי-חוקית לסעד שמקבל

הפרט. דהיינו השימוש הבלתי-חוקי הוא שמעלה את ערך הקרקע ובכך מזכה את הפרט בפיצוי גבוה

יותר. קשר הדוק זה בין המעשה הבלתי-חוקי לבין גובה הפיצויים שיקבל הפרט מצדיק אף הוא

לטעמי את הפרשנות האמורה (השוו: עניין בנבנישתי, בעמ' 209-208).

עוד יצוין, כי למרבה הצער הפרות החוק בתחום התכנון והבניה הינן נפוצות למדי. ישנה חשיבות

מיוחדת בהקפדה על עקרון שלטון החוק והציות לו בהקשר זה. דיני התכנון והבניה נועדו, בין היתר,

להגשים מטרות הנעוצות בטובת הכלל על-ידי הסדרת שימושים בקרקע וקביעת אמות מידה לבנייה.

שימוש בקרקע בדרך בלתי-חוקית שאינה תואמת לייעוד התכנוני של הקרקע פוגע באינטרס הציבור

והפרט גם יחד (ראו למשל: ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1), 494, 500 (1984);

ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל-אביב, פ"ד

נב(2) 362, 377 (1998); ע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 112, 134-

133 (2001). והשוו לעמדה שהבעתי בבג"ץ 2887/04 אבו מדיגם נ' מינהל מקרעי ישראל (טרם

פורסם, 15.4.2007)). יפים לעניין זה הדברים שנאמרו על-ידי השופטת א' פרוקצ'יה באחת הפרשות:

 

"היבט ההגנה על שלטון החוק בקיום דיני התכנון חשוב לא רק להבטחת השיטה

והמנגנון הראויים לניצול יעיל של הקרקע במדינה, אלא גם כמסר חינוכי לפרט בחברה,

בדבר החובה לכבד את הנורמות המחייבות על-פי הדין, הן ככלל, והן בתחום הבנייה

ופיתוח שטחי הארץ בפרט. עצימת עין מהפרת שלטון החוק בתחום אחד של הפעילות

האנושית, סופה שתביא לזלזול בחוק גם בתחומי חיים אחרים. כיבוד הדין, ויישומו בכל

תחום, ובכלל זה בתחום התכנון והבניה, מהווים יסוד הכרחי לקיום החברתי ותנאי

לתקינות פעילותו" (עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע,

ס' 41 לפסק הדין (טרם פורסם, 7.12.2006)).

 

סיכום ההלכה

 

24.  הגענו לסופה של דרך. בהתחשב במכלול השיקולים שנמנו לעיל, מצאתי כאמור כי הפרשנות הראויה

לסעיף 12(ב) הינה זו אשר קובעת כי במסגרת שומת הפיצויים אין להתחשב בשימוש הבלתי-חוקי

שנעשה בקרקע אלא בשווייה בהתאם לייעודה התכנוני במועד ההפקעה. לפי פרשנות זו יזכה

הבעלים של הקרקע לפיצוי שישיב את מצבו למצב בו היה עובר להפקעה בהתאם לשימושים החוקיים

בקרקע. בכך יש כדי ליצור איזון הולם בין תכליתו של סעיף 12 לפקודת הרכישה לבין המשקל שיש

ליתן לעקרון שלטון החוק ותקנת הציבור במסגרת מלאכת הפרשנות של דבר חקיקה. שכן, לפי

הפרשנות שהותוותה לא נוצר תמריץ, ולו בעקיפין, לבעלים להפר את הוראות דיני התכנון והבנייה

החלים על המקרקעין. פרשנות זו אף יוצרת הרמוניה בין הסדר הפיצויים הקבוע בפקודת הרכישה

לבין זה הקבוע בחוק התכנון והבנייה.

לצד זאת, בהתחשב בחשיבות שיש בכך שבעל הקרקע יקבל פיצוי הולם בגין הפקעה, ייתכנו מקרים

חריגים בהם יהיה מקום לתת לשימוש שנעשה בקרקע תוך חריגה מהייעוד התכנוני ביטוי מסוים

במסגרת הפיצויים להם זכאי בעל הקרקע. אף בהקשר זה ניתן ללמוד מהוראות סעיף 190(א)(3)

לחוק התכנון והבניה, אשר קובע בסיפא לו כי ניתן להעניק פיצוי גם בגין מחוברים שנבנו בניגוד

להוראות החוק במקרים בהם: "פעל [התובע - ע.א] בתום לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות

תשלום פיצויים". איני מוצאת לנכון לקבוע כעת מהם אותם מקרים בהם ייקבע כי בעל הקרקע פעל

בתום-לב או כי התקיימו נסיבות חריגות, ויש להניח כי הפסיקה תתווה את הקריטריונים המתאימים

בבוא העת (השוו לעניין פרשנות החריג שבסעיף 190(א)(3) לחוק התכנון הבנייה: השוו: ה"פ (מחוזי

ת"א) 653/04 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' אסתר (טרם פורסם, 24.12.2007); ה"פ

(מחוזי ת"א) 628/04 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' מנשה (טרם פורסם, 9.3.2006). פסק

הדין אושר בבית משפט זה בעניין מנשה).

כזכור, בענייננו קבע בית המשפט כי באותן חלקות בהן התרחשה פעולת חציבה בלא היתר יקבלו

המשיבים פיצוי המשקף את ערך השוק של השימוש הבלתי-חוקי. לאור פרשנותו של סעיף 12 כפי

שהותוותה לעיל, קביעות אלו אינן יכולות לעמוד. שכן, במקרה הרגיל אין להתחשב לצורך תשלום

פיצויים בגין הפקעה בעובדה כי בקרקע נעשה שימוש בלתי-חוקי ולא ניתן לפצות את הנפגע בהתאם

לשימוש זה.

 

מן הכלל אל הפרט

 

25. במקרים שהובאו לפנינו הופקעו קרקעות הנמצאות בבעלות המשיבים בהודעת הפקעה מיום 9.3.76.

במועד ההפקעה פעלו בחלק מהחלקות שהופקעו מחצבות אשר פעילותן לא הוסדרה בהתאם

להיתרים הנדרשים על-פי חוק. פעילות המחצבות באותן חלקות נמשכה זמן רב (בין 9 ל-20 שנים)

מבלי שהמדינה נקטה במשך כל הזמן הזה פעולה כלשהי להפסקת החציבה. מאז שהופקעו

הקרקעות ועד שהוגשה התביעה חלף זמן רב, כך שמי שהיו בעלי הקרקע במועד ההפקעה אינם עוד

בין החיים. כפי שאפרט להלן, מצאתי כי בהתחשב בכל האמור לעיל מתקיימות בכל אחד מהמקרים

שלפנינו נסיבות מיוחדות וחריגות אשר מצדיקות כי המשיבים יזכו לתוספת מסוימת לפיצוי שיינתן לפי

שוויה של הקרקע בהתאם לייעודה החוקי.

ערה אני לכך שבית המשפט המחוזי קבע ביחס לכל החלקות שהופקעו בשנת 1976 כי המשיבים לא

הצליחו להצביע על רישיונות או היתרים שהיו ברשותם באותו מועד ואין אני רואה לנכון להתערב

בקביעתו זו. לצד זאת, למקרא טיעוני המשיבים, שהינם יורשיהם של בעלי הקרקעות שאינם עוד בין

החיים ואינם יכולים למסור פרטים על התנהלותם בכל הנוגע להשגת היתרים, כמו-גם התצהירים

והעדויות שנשמעו מטעמם, מצטיירת תמונה לפיה בשנים שקדמו להפקעה - שנות ה-50 וה-60 של

המאה ה-20 - שררה אי-בהירות באשר למדיניות הנוגעת להפעלת מחצבות במקרקעין. לצד אי-

בהירות זו לא נקטה המדינה בהליכי אכיפה כלשהם, באופן שהוביל את בית המשפט המחוזי לקבוע

באחד המקרים כי ניתן היה לראות בכך משום עידוד לבעלים. בכך, יחד עם נסיבות נוספות שיפורטו,

יש לטעמי כדי להקל במידה מסוימת עם המשיבים. כך למשל, מהמסמכים שהוצגו בפני בית המשפט

בעניינם של דבאח ובכרי, עולה כי לחלקות 220 ו-92, שנמצאו בבעלות דבאח, ניתנו בשנת 1964

רישיונות חציבה למשך שנה וכי לחלקה 60, שנמצאה בבעלותו של בכרי והופקעה עוד בשנת 1962,

ניתנו רישיונות חציבה עובר להפקעתה. מעבר לכך, באותו מקרה קבע בית המשפט כי המדינה לא

הצליחה לסתור את הטענות לפיהן השלימו השלטונות עם פעילות זו ואף עודדו אותה (ראו את

החלטת בית המשפט המחוזי בה"פ 30189/96 מיום 22.7.04, בעמ' 22). כמו כן, מהמסמכים

שהוצגו לבית המשפט בעניין פינקלשטיין עולה כי באחת החלקות התנהלה מחצבה עוד טרם רכישתה

על-ידי מר שרגא ז"ל וכי במועד הרכישה הניחו הצדדים כי לחלקה יש רישיון ואף פנו בעניין זה למנהל

(ראו נספח 3.1 לתיק המוצגים של פינקלשטיין). לטעמי, יש בנתונים אלו כדי ללמד גם על כך

שהמשיבים פעלו, לפחות בחלק מן השנים, בתום-לב ומתוך הנחה כי פעולת החציבה בקרקע

הוסדרה כדין.

בנוסף, כאמור לעיל, אין חולק כי במקרה דנן התקיימה במקרקעין המופקעים פעילות חציבה ארוכת

שנים, מבלי שרשויות האכיפה נקטו פעולה כלשהי להפסקתה. אכן, ככלל, אין בהיעדר פעולת אכיפה

מצד הרשות כדי לפטור את הפרט מהחובה המוטלת עליו כאזרח המדינה לשמור על חוקיה ולקיימם.

ואולם, במקרים חריגים, אני סבורה כי משהרשות נמנעה במשך שנים רבות - בחלק מהמקרים

שלפנינו כ-20 שנים - מלבצע כל פעולה לאכיפת החוק ואף לא הוצג או נטען שהתריעה כי השימוש

שנעשה בקרקע הינו בלתי-חוקי, ניתן לראות בכך משום הסכמה שבשתיקה להמשך הפעילות.

ויודגש, אין בכוונתי להציע כי בכל מקרה בו לא פעלה הרשות לאכיפת חוקי התכנון והבנייה יהיה זכאי

הפרט לפיצויים. הקשיים באכיפת חוקים אלו מוכרים למרבה הצער, ובמקרים רבים מתקשה הרשות

לפקח באופן יעיל על אכיפתם. כוונתי היא למקרים בהם יש להניח כי הרשות מודעת להתקיימות

הפעילות הבלתי-חוקית לאורך זמן רב אך חרף זאת היא נמנעת מנקיטת כל פעולה במשך שנים

רבות. אני סבורה כי המקרה דנן עונה לתנאי זה. הדבר עולה גם מדו"ח מבקר המדינה לשנת 1974,

ממנו עולה ביקורת באשר לאופן בו פועלת המדינה בכל הנוגע להסדרת הרישוי להפעלת מחצבות

באזור ולאכיפתם של החוקים הרלוונטיים (מבקר המדינה דו"ח שנתי 25 לשנת 1974 420-412

(1975)). בנוסף, בעניין מנאע נראה כי גם לאחר שהופקעה הקרקע נמשכה פעולת חציבה מסוימת

במקרקעין (ראו עמ' 10-9 לחוות-דעתו של השמאי אהוד המאירי מיום 5.11.03). אף אם פעולת

החציבה לא התקיימה בידיעת המדינה או באישורה, כפי שטען בא-כוח המדינה, הרי שיש בכך כדי

ללמד על העובדה כי גם לאחר שהקרקע הייתה בחזקת המדינה לא פעלה היא להפסקת השימושים

הבלתי-חוקיים. ברי, כי המדינה אשר טוענת כי אין לפצות את בעל המקרקעין בגין השימוש הבלתי-

חוקי שנעשה בהם, אינה יכולה להרשות כי אותה התנהלות בלתי-חוקית תימשך גם לאחר שרכשה

היא בעלות בקרקע לאחר שהפקיעה את הקרקע מבעליה המקוריים. יפים לעניין זה דברים שאמר

הנשיא ברק בעניין קרסיק:

 

"בעלותה של המדינה [במקרקעין המופקעים - ע.א] באה לה בשל שימוש בכוחותיה

השלטוניים וכנגד רצונו של הבעלים המקורי. מכאן, שבעלותה במקרקעין היא בעלת אופי

מיוחד ("קניין ציבורי")... על בעלותה של המדינה מוטלות מגבלות" (שם, בעמ' 713)

 

לפיכך, מצאתי כי במקרים שלפנינו ישנה הצטברות של נסיבות מיוחדות, אשר בהן יש להצדיק במידת

מה את פיצוי בעל הקרקע מעבר לשווייה התכנוני של הקרקע במועד ההפקעה. כך, ניתן להצביע על

היעדרה המוחלט של פעולת אכיפה מצד הרשויות לאורך שנים רבות, בחלק מהמקרים גם לאחר

שהקרקע הופקעה; על העובדה כי השימוש בקרקעות לצורך חציבה נעשה לפני שנים רבות, בתקופה

בה מצטיירת אי-בהירות ביחס למדיניות הנוגעת להפעלת ולרישוי מחצבות במקרקעין באותו אזור;

ועל עדויות מהן עולה כי בחלק מהמקרים ייתכן ובעלי הקרקעות סברו כי הם פועלים כדין ובתום-לב.

מעבר לכך, מצאתי כי יש להקל במידת מה עם המשיבים אף מן הטעם שפרשנותו של סעיף 12

לפקודת הרכישה, כפי שהותוותה לעיל, הינה פרשנות חדשה, המבטלת את הכרעת בית המשפט

המחוזי אשר זיכתה את המשיבים בפיצויים בחלוף שנים רבות מאז בוצעה ההפקעה. לפיכך, סבורני

כי יש לחשב את שוויין של החלקות ששימשו לחציבה בהתאם לשימוש המותר בהן לפי חוק, קרי לפי

שוויין כקרקע חקלאית, ולכך הוסיף אחוז מסוים מערכה של הקרקע אשר ישקף את ההתחשבות

באותן נסיבות חריגות אשר פורטו לעיל. בענייננו, אציע להעמיד אחוז נוסף זה על 30% משווייה של

הקרקע כקרקע חקלאית.

          

ערעור המדינה לעניין ההוצאות שנפסקו

 

במסגרת הערעור שהגישה המדינה על פסקי הדין בעניין דבאח ובכרי ובעניין מנאע, טענה היא כי יש מקום

להתערב בשיעור ההוצאות ושכר טרחת עורך-דין שנפסק על-ידי בית המשפט המחוזי. לשיטתה, שיעור

ההוצאות ושכר הטרחה שנקבע (17% מסך הפיצויים שנפסקו בעניין דאבח ובכרי ו-15% מהפיצויים

שנפסקו בעניין מנאע) אינו סביר בהתחשב בכך שסכום הפיצויים שנפסק מהווה אך חלק קטן מהסכום

שהתבקש בהמרצות הפתיחה. כידוע, הלכה פסוקה היא כי התערבותו של בית המשפט שלערעור בסכום

ההוצאות שנפסק על-ידי הערכה הדיונית הינה מצומצמת ומתבצעת אך באותם במקרים חריגים בהם ניתן

להצביע על אי-סבירות רבה בהוצאות שנפסקו (ראו למשל: ע"א 136/92 בייניש-עדיאל נ' דניה סיבוס

חברה לבניין בע"מ, פ"ד מז(5) 114 (1993); רע"א 6568/05 כץ נ' כץ (טרם פורסם, 17.8.2005)

וההפניות שם). לא מצאתי כי בענייננו קמה עילה להתערבות בהוצאות שפסק בית המשפט המחוזי ועל כן

אציע לדחות את טענות המדינה לעניין זה.

 

ערעורי המשיבים

 

כזכור, כל אחד מהמשיבים הגיש ערעור מטעמו במסגרתו הועלו טענות שונות ביחס לאופן שבו נקבעו

הפיצויים בפסקי הדין של בית המשפט המחוזי. ראשית אדון בטענות המשותפות העולות מערעורים אלו,

ולאחר מכן אדרש באופן פרטני לכל אחד מהערעורים. אציין כבר כעת, כי הגם שעיינתי בקפידה בכל

טענות המשיבים לא מצאתי להידרש בהרחבה לכל אחת ואחת מהן, אלא לעיקריות שבהן, כפי שיפורט.

כמו כן, לאור מסקנתי בדבר חישוב הפיצויים על בסיס שוויה של הקרקע כקרקע חקלאית, מתייתר הדיון

בטענות רבות שהעלו המשיבים במסגרת הערעורים שהגישו ובכללן הטענה הנוגעת לחישוב הפיצויים

בהתאם לתגמולי המנהל, לה הקדישו חלק נכבד מערעורם.

 

טענות לעניין סעיף 13 לפקודת הרכישה

 

26.  לצד הפיצוי לו זכאי בעל קרקע שהופקעה לפי סעיף 12(ב) לפקודת הרכישה, קובעת הפקודה בסעיף

13(1) כי אם לא יקבל בעל הקרקע את הפיצוי בגין ההפקעה לאלתר, יהיה הוא זכאי אף לפיצוי בגין

אובדן דמי חכירה מהקרקע מרגע שהמדינה תפסה בה חזקה ועד למועד בו שולם הפיצוי. דהיינו,

במקרים בהם התמורה בגין ההפקעה אינה משולמת לאלתר מדמה המחוקק את תפיסתה של

הקרקע בידי המדינה לחכירתה מידי בעליה עד לתשלום הפיצוי עבור "רכישת" הקרקע. כך נקבע כי

הפיצוי המשולב לפי סעיף 12 ולפי סעיף 13(1) לפקודת הרכישה מפצה את בעלי הקרקע שהופקעה

הן על אובדן הקרקע עצמה ("פיצויי קרן") והן על אובדן ההכנסה השנתית ממנה עד לקבלת הפיצוי

המלא ("פיצויי פירות") (ראו: ע"א 2405/91 מדינת ישראל נ' הורביץ, פ"ד נא(5) 23, 40-37 (1997),

להלן: עניין הורביץ)).

ההלכה באשר ליחס בין הפיצוי לפי סעיף 13(1) לפקודת הרכישה לבין פיצויי ריבית והצמדה נקבעה

על-ידי הרכב מורחב של שופטי בית משפט זה בעניין הורביץ. באותו מקרה נקבע כי חלק ממטרתו

של סעיף 13(1) לפקודה היא לפצות את בעל הקרקע על אובדן ערך הכסף של הפיצויים, כך שיש

לראות בו מעין פיצוי ריבית. על כן, נקבע כי בעל קרקע שהופקעה רשאי לבחור באחד מתוך שלושת

"מסלולי הפיצוי" הבאים: האחד, פיצויי קרן לפי סעיף 12 לפקודת הרכישה בצירוף פיצוי פירות לפי

סעיף 13(1) לפקודת הרכישה; השני, פיצויי קרן לפי סעיף 12 בצירוף ריבית בשיעור 6% לשנה;

והשלישי פיצויי קרן לפי סעיף 12 בצירוף ריבית והצמדה בשיעורים הקבועים בחוק לתיקון דיני

הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן: החוק המתקן). בעניין הורביץ אף נקבע כי בעל הקרקע

יכול לבחור אך באחד מבין המסלולים שפורטו לעיל, וכי מכל מקום לא יהיה זכאי לפיצוי ריבית לפי

חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן: חוק הריבית), בנוסף לפיצוי לפי המסלולים

המתוארים לעיל (שם, בעמ' 60-46. כן ראו: ע"א 3964/97 מדינת ישראל נ' בורז'יקובסקי, סע' 9

(טרם פורסם, 20.11.2001); ע"א 7809/01 מסד חברה הדדית להלוואות וחסכונות בע"מ נ' הסוכנות

היהודית לארץ ישראל, פ"ד נט(1) 701 (2004), להלן: עניין מסד; עניין דנה).

 

בענייננו העלו הן באת-כוחה של פינקלשטיין והן באי-כוחם של דבאח ובכרי טענות הנוגעות לאופן בו

יישם בית המשפט המחוזי את הוראות סעיף 13(1) לפקודת הרכישה על עניינם. להלן יפורטו

טענותיהם לעניין זה.

 

27.  בעניין פינקלשטיין קבע בית המשפט המחוזי כי זו האחרונה לא הצליחה להוכיח את שיעור הפיצוי לו

היא זכאית לפי סעיף 13(1) לפקודה. זאת, מהטעם שחוות-דעת השמאי שהוגשה מטעמה לא

התבססה על דמי השכירות השנתיים שניתן היה לקבל עבור הקרקע וכן מהטעם שהתחשבה בפעולת

החציבה בקרקע, בעוד שהפיצוי לפי סעיף 13(1) צריך להתבסס על ייעודה התכנוני של הקרקע

במועד ההפקעה. על כן הורה בית המשפט כי פינקלשטיין תהיה זכאית לפיצוי לפי סעיף 12 לפקודת

הרכישה בצירוף ריבית והצמדה לפי הוראות החוק המתקן. לטענת באת-כוחה של פינקלשטיין שגה

בית המשפט בקביעתו זו, שכן חוות-דעת השמאי - במסגרתה חושב ערכם של אובדן דמי החכירה

על-פי שיעור ריבית שנתי של 6% - עולה בקנה אחד עם הקריטריונים הקבועים בפסיקה. כמו כן,

טוענת היא כי על-פי ההחלטה בעניין מנאע, הרי שבשומת פיצויים יש להתחשב בשימוש האפשרי

בקרקע ולא בייעוד התכנוני במועד ההפקעה. בא-כוח המדינה מתנגד לטענות אלו ושב ומפנה

לקביעותיו של בית המשפט המחוזי.

לא מצאתי ממש בטענות באת-כוחה של פינקלשטיין בהקשר זה. בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי

על הפיצוי לפי סעיף 13 להיגזר מערכם של דמי השכירות על הקרקע, כפי שאלו נקבעים משנה

לשנה, ולא על בסיס חישוב כוללני המתבסס על ריבית של 6% לשנה. זאת, מאחר שהפיצוי לפי סעיף

13(1) נגזר מערך דמי החכירה של הקרקע שכן הוא משקף זיקה נמשכת בין בעל המקרקעין לבין

הקרקע עד שמושלם מעשה ההפקעה על-ידי תשלום הפיצוי המלא בגין שווי הקרקע (ראו עניין

הורביץ, בעמ' 39). בית המשפט אף צדק בקבעו כי הפיצוי לפי סעיף 13 מבוסס על הייעוד התכנוני

של הקרקע במועד ההפקעה (ראו: עניין דנה וההפניות שם). מכל מקום, משפסק בית המשפט פיצוי

בהתאם לחוק המתקן הרי שלא קופחה זכותה של פינקלשטיין לקבל פיצויי פירות בגין ההפקעה, ולכן

אין לקבל ערעורה בהקשר זה.

 

28. בעניין דבאח ובכרי פסק בית המשפט פיצוי בהתאם לסעיף 12 לפקודת הרכישה בצירוף פיצוי על

אובדן דמי חכירה לפי סעיף 13(1) לפקודה. זאת, לאחר שציין כי דבאח ובכרי גילו דעתם כי ברצונם

שהפיצוי יחושב לפי סעיפים אלו. לצד זאת, קבע בית המשפט כי בהתחשב בכך שהמדינה שילמה

לדבאח פיצויים מוסכמים בסכום של 434,489 ₪ ביום 19.1.04, אין מקום לפצותו על אובדן דמי

חכירה לתקופה שמיום תשלום הפיצויים המוסכמים ועד למתן פסק הדין, שכן הפיצויים המוסכמים

ששולמו עולים על ערכה של הקרקע כפי שזה נקבע בפסק הדין.

באי-כוחם של דבאח ובכרי טוענים כי לאורך ההליך שמרו הם את הזכות לבחור בין דרכי חישוב

הפיצויים השונות וכי בסיכומים שהוגשו מטעמם לבית המשפט המחוזי גילו דעתם כי הם מבקשים

פיצוי בהתאם לסעיף 12 לפקודת הרכישה בצירוף ריבית והצמדה לפי החוק המתקן. לשיטתם,

משסכום הפיצויים לפי סעיף 13 התברר כנמוך מזה שלו היו זכאים לפי החוק המתקן, היה על בית

המשפט לפסוק את הסכום הגבוה מבין השניים. בנוסף, טוען בא-כוחם של דבאח כי היה על בית

המשפט לפסוק למרשיו פיצויים לפי סעיף 13(1) עד ליום מתן פסק הדין ולא עד ליום תשלום

הפיצויים המוסכמים. שכן, הפיצויים ששולמו על-ידי המדינה בשנת 2004 מהווים חלק מזערי מהפיצוי

לו זכאים דבאח לפי סעיף 12 לפקודת הרכישה והחוק המתקן. לשיטתו, קביעתו של בית המשפט

מאפשרת למדינה לפטור עצמה מתשלום ריבית והצמדה על-ידי תשלום פיצויים מוסכמים המהווים

חלק קטן מסך הפיצויים הכולל ועל כן אין היא ראויה. עוד טוען הוא כי למצער יש לקבוע כי החל מיום

תשלום הפיצויים המוסכמים יחולו הוראות חוק הריבית או הוראות החוק המתקן. המדינה מתנגדת

לטענות אלו. אשר לטענה הראשונה, טוען בא-כוחה של המדינה כי מכתבי הטענות של דבאח ובכרי

עולה כי בחרו במסלול הפיצוי לפי פקודת הרכישה ואין הם יכולים לשנות את בחירתם בדיעבד. אשר

לטענה שהעלה בא-כוחם של דבאח, טוען בא-כוח המדינה כי בצדק קבע בית המשפט כי אין לפסוק

פיצוי לפי סעיף 13(1) לתקופה שלאחר תשלום הפיצויים המוסכמים, שכן לאחר ששולם סכום

המשקף את שוויה של הקרקע בהתאם לסעיף 12 לפקודת הרכישה יש לראות את בעל הקרקע כמי

שקיבל את תמורתה ועל כן אין הוא זכאי יותר לפיצויים לפי סעיף 13.

 

29.  אף לעניין זה סבורה אני כי אין לקבל את הטענות שהעלו באי-כוחם של בכרי ודבאח. אכן, הצדק

עימם כי בעל המקרקעין רשאי לבחור בדרך חישוב הפיצוי שתיטיב עימו ביותר (ראו למשל: ע"א

782/88 מסד חברה הדדית להלוואות וחסכונות בע"מ נ' הסוכנות היהודית לארץ ישראל, פ"ד מה(5)

625, 641-638 (1991)). ואולם, משגילה בעל דין דעתו במסגרת ההליך באשר לדרך הפיצוי

המבוקשת על-ידו, אין לאפשר לו לשנות דעתו ולבקש פיצוי בדרך אחרת המתבררת בדיעבד

כמשתלמת יותר. בענייננו, הגישו דבאח ובכרי תובענה לפיצוי לפי סעיף 12 ו-13 לפקודת הרכישה

ואף ביקשו לתקן את המרצת הפתיחה כך שהדבר יצוין במפורש. במצב דברים זה, בצדק קבע בית

המשפט כי הם גילו דעתם שברצונם בפיצוי לפי סעיפי פקודת הרכישה. אשר לטענת בא-כוחם של

דבאח באשר למועד אשר עד אליו ישולמו הפיצויים לפי סעיף 13(1), הרי שגם לעניין זה לא מצאתי

עילה להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. כאמור לעיל, מטרתו של סעיף 13(1) היא לפצות

את בעל הקרקע על הזמן שחלף מאז יצאה הקרקע מחזקתו עקב ההפקעה ועד למועד בו קיבל את

הפיצויים המשקפים את שווי הקרקע. לפיכך, מרגע שקיבל בעל הקרקע פיצויים המשקפים את שווי

הקרקע בהתאם לסעיף 12(ב), כפי שאירע במקרה דנן, אין מקום להמשיך ולפצותו על אובדן דמי

החכירה מהקרקע או לפסוק פיצויי ריבית והצמדה כלשהם (ראו לעניין זה: עניין מסד, בעמ' 708-

707).

אציע, איפוא, לדחות את טענותיהם של המשיבים לעניין חישוב הפיצויים לפי סעיף 13 לפקודת

הרכישה.

 

חיוב המדינה בתשלום מע"מ

 

30.  במסגרת הערעורים שהוגשו מטעמם של פינקלשטיין ושל דבאח ובכרי טוענים הם כי בית המשפט

המחוזי שגה כאשר השמיט מבלי משים את חיוב המדינה בתשלום מס ערך מוסף (להלן: מע"מ)

בנוסף על סכום הפיצויים שנקבע. לטענתם, הפקעה הינה עסקה החייבת במע"מ ולכן על המדינה

להוסיף את המע"מ לסכום הפיצויים שנקבע. בדיון שנערך לפנינו הוסיף בא-כוחם של דבאח כי שווי

הקרקע בעסקה רצונית הינו שווי הקרקע לפי ההערכה השמאית בצירוף מע"מ, שכן הצדדים לעסקה

היו מתמחרים אף את עלויות המע"מ במסגרת קביעת שווי הקרקע. בא-כוח המדינה טוען מצידו כי

על-פי תקנה 6 לתקנות מס ערך מוסף, התשל"ו-1976 (להלן: תקנות המע"מ), החובה לשאת

בתשלום המע"מ מוטלת על המדינה והצהיר כי המדינה תהא מוכנה להעביר את הסכום האמור

ישירות לידי רשויות המס. עוד הוסיף בא-כוחה של המדינה בדיון שנערך לפנינו כי טענת החיוב

במע"מ הינה טענה מהותית הדורשת הוכחה ולכן היה על המשיבים להעלותה עוד במסגרת הדיון

בבית המשפט המחוזי.

יצוין, כי בא-כוחם של דבאח הגיש בקשה לתיקון פסק הדין לבית המשפט המחוזי, במסגרתה טען, בין

היתר, כי על בית המשפט לתקן את השמטת המע"מ מפסק הדין. בית המשפט דחה את הבקשה

בקבעו כי הטענה בדבר חיוב במע"מ הינה טענה מהותית אשר היה על הצדדים להעלותה במהלך

הדיון. מכל מקום, קבע בית המשפט כי אין מדובר בהשמטה טכנית אשר ניתנת לתיקון במסגרת

הבקשה.

 

31.  כפי שטענו באי-כוחם של דבאח, בכרי ופינקלשטיין, סעיף 1 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975

(להלן: חוק המע"מ), קובע כי יש לראות בהפקעת מקרקעין משום מכירה החייבת במע"מ. הכלל

הרגיל בהקשר זה הוא כי המוכר, בענייננו בעל המקרקעין, הוא זה אשר נושא בעלות תשלום המס

(סעיף 16(1) לחוק המע"מ). לצד זאת, בסעיף 21 לחוק המע"מ נקבע כי שר האוצר רשאי להתקין

תקנות אשר יקבעו מקרים מיוחדים בהם יוטל המס על הקונה, בענייננו המדינה. ואכן, בתקנה 6ב

לתקנות המע"מ נקבע כי: "במכירת מקרקעין שהיא עסקת אקראי בידי מי שאינו עוסק, מלכ"ר או

מוסד כספי, יהיה הקונה חייב בתשלום המס".

בענייננו, לאור הצהרת בא-כוחה של המדינה כי בכוונת המדינה לשאת בתשלום המע"מ מבלי לנכות

את שיעור המע"מ מסכום הפיצויים שנפסק למשיבים ובהתחשב בכך שבאי-כוחם של דבאח, בכרי

ופינקלשטיין לא העלו כל טענה בנושא המע"מ, לרבות לעניין היותם של בעלי הקרקע עוסקים, בפני

הערכאה הדיונית, לא מצאתי כי יש הצדקה להוסיף את שיעור המע"מ לשווי הקרקע כפי שנקבע

בבית המשפט המחוזי.

אשר על כן, אני סבורה שיש לדחות את טענות המשיבים לעניין זה. המדינה תפעל כמתחייב מהצהרתה

ותעביר לרשויות המס את שיעור המע"מ בגין כל אחת מההפקעות נשוא ערעורים אלו.

 

ערעור מנאע (ע"א 6650/07)

 

נוסף על הטענות שהוצגו בהרחבה לעיל, במסגרת הערעור שהוגש מטעמם העלו מנאע מספר טענות נוספות, בהן אדון להלן.

 

32.  ראשית, טוען בא-כוחם של מנאע כי בית המשפט המחוזי שגה כאשר לא פסק למרשיו פיצויים

בעילה הנזיקית של הפרת חובה חקוקה. לטענתו, הפרה המדינה את החובה הקבועה בסעיף 9א

לחוק המתקן כאשר לא שילמה את סכום הפיצויים שאינו שנוי במחלוקת במועד שנקבע לכך בחוק.

יצוין, כי מפסק דינו של בית המשפט המחוזי עולה כי ביום 8.6.06 הסכימו הצדדים כי סכום הפיצוי

שאינו שנוי במחלוקת יעמוד על 82,100 ל"י, נכון למועד ההפקעה, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית

בהתאם לחוק המתקן. בהתאם להסכמה זו ניתן פסק דין חלקי על הסכום הנ"ל.

סעיף 9א לחוק המתקן אכן קובע כי על המדינה להעביר את סכום הפיצויים שאינו שנוי במחלוקת

בתוך 90 ימים ממועד ההודעה על ההפקעה. כמו כן, בית משפט זה כבר עמד על כך שהפרת החובה

לשלם את הסכום שאינו שנוי במחלוקת, כמו-גם הפרת חובות אחרות המוטלות על המדינה לעניין

הפקעה, כדוגמת החובה להמציא את ההודעה אודות ההפקעה לבעלי הקרקע, עשויה להקים לבעל

הקרקע עילת תביעה בגין הפרת חובה חקוקה (ראו למשל: קמר, בעמ' 633-623; ע"א 676/75 עזבון

המנוח פרד כיאט נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה, פ"ד לא(3) 785 (1977); ע"א 57/73

יוסף נ' מדינת ישראל, פ"ד כט(2) 486 (1975)). אכן, הפרת החובה לתשלום הפיצוי המוסכם במועד

הקבוע בחוק פוגעת בערכם של כספי הפיצויים באופן המרע את מצבו של בעל הקרקע ומקשה עליו

לרכוש קרקע חלופית (ראו: אהרן נמדר הפקעת מקרקעין כרך שני 117-116 (2006)). לפיכך, על

רשויות המדינה להקפיד לשלם את הפיצוי המוסכם בגין ההפקעה במועד קרוב ככל הניתן למעשה

ההפקעה ולא יאוחר מהמועד שנקבע בחוק.

בענייננו, על פני הדברים נראה כי המדינה אכן לא עמדה בחובה לשלם את הפיצויים שאינם שנויים

במחלוקת במועד הקבוע בחוק, שכן פיצויים אלו שולמו רק בשנת 2006. ואולם, הטענה בדבר הפרת

חובה חקוקה לא נזכרה בהמרצת הפתיחה שהגיש מנאע בבית המשפט המחוזי, ועל כן לא נתבררה

על-ידי הערכאה הדיונית. אמנם, ככלל ניתן להעלות טענות משפטיות אף במסגרת הערעור, אך

במקרה דנן אין מדובר בטענה שהיא בגדר מסקנה מהעובדות שנתבררו בערכאה הדיונית, אלא

בטענה המחייבת בירור עובדתי (השוו: ע"א 9803/01 תחנת שירות ר"ג בע"מ נ' סונול ישראל בע"מ,

פ"ד נח(3) 105, 117 (2004); ע"א 1184/04 קרויזר נ' שוורץ (טרם פורסם, 15.4.2007)). כך

למשל, בית המשפט המחוזי לא נדרש - וממילא לא קבע כל ממצא - לעניין התנהלות המדינה ומנאע

מאז בוצעה ההפקעה ועד להגשת התביעה. מאחר וחלף זמן רב מאז ניתנה ההודעה על ההפקעה

(בשנת 1976) ועד למועד בו הוגשה התביעה (בשנת 2000) ולמועד בו שולמו הפיצויים שאינם

שנויים במחלוקת (שנת 2006) נראה כי בבירור עובדתי זה יש כדי להשפיע באופן משמעותי על

הכרעה בטענה כי המדינה הפרה את החובה החקוקה המוטלת עליה. על כן, איני סבורה כי

באפשרותנו להכריע בסוגיה זו.

 

33.  שנית, טוען בא-כוחם של מנאע כי המדינה לא מימשה את מטרת ההפקעה ועל כן יש להורות על

השבת הקרקע לבעלותם. זאת מאחר ולטענתו כיום משמשת הקרקע כשכונת מגורים, באופן החורג

מהמטרה הציבורית לשמה הופקעה. בית משפט זה אמנם קבע בעניין קרסיק כי במקרים מסוימים

בהם עברה מן העולם המטרה הציבורית לשמה הופקעה הקרקע תישמר לבעלים הזכות למקרקעין או

לפיצויים (ראו גם: בג"ץ 840/97 סבית נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 26.6.2003); עע"מ

10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (טרם פורסם, 25.5.2005); וכן מהעת

האחרונה: עע"מ 1396/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה (טרם פורסם,

9.7.2008)). ואולם, הטענה בדבר אי-מימוש מטרת ההפקעה הינה טענה מהותית אשר מצריכה

בירור עובדתי מעמיק. מנאע העלו טענה זו בעלמא, מבלי לתמוך טענתם בכל עובדה או ראיה באשר

למימוש מטרת ההפקעה. גם עיון בכתבי הטענות שהגישו הם לבית המשפט המחוזי מעלה כי לא

העלו את הטענה באופן מפורש. מעבר לכך, על-פי ההלכה הנוהגת, נראה כי הדרך הראויה להעלות

טענה מסוג זה - המהווה תקיפה ישירה של מעשה ההפקעה - היא באמצעות הגשת עתירה לבית

משפט זה בשבתו כבג"ץ (ראו: רע"א 5664/04 מדינת ישראל נ' בן גרא, פ"ד נט(6) 193 (2005)).

במצב דברים זה, אין אני רואה מקום להידרש לטענה גופא.

בנוסף, העלה בא-הכוח טענות שונות הנוגעות לאופן בו הורה בית המשפט לשום את הפיצויים וכן

להתנהלות השמאי שמונה מטעמו. טענות אלו מתייחסות רובן ככולן לשומת שווי הקרקע בהתחשב

בפעילות החציבה שהתקיימה בה. לאחר שמצאתי כי יש לבסס את שומת הפיצויים בהתאם לשווייה

של הקרקע כקרקע חקלאית, הרי שכפי שצוין לעיל, הדיון בטענות אלו מתייתר. מעבר לדרוש אציין כי

דינן של טענות אלו היה להידחות גם לגופן, שכן התערבותה של ערכאת הערעור בממצאים

עובדתיים, המבוססים על חוות-דעת מומחים היא מצומצמת ביותר. זאת, בפרט כאשר מדובר

בממצאים שגובשו על סמך חוות-דעת מומחה שמונה מטעם בית המשפט (ראו למשל: ע"א 4445/90

"עמיגור" ניהול נכסים בע"מ נ' מאיוסט (לא פורסם, 17.4.1994); ע"א 402/85 מרקוביץ' נ' עיריית

ראשון לציון, פ"ד מא(1) 133, 139 (1987); ע"א 3056/99 שטרן נ' המרכז הרפואי על שם חיים

שיבא, פ"ד נו(2) 936, 949-948 (2002)). במקרה דנן, לא עלה בידי בא-הכוח להעלות טעמים

המצדיקים התערבות כלשהי בממצאים אלו.

 

בהתחשב באמור לעיל, אציע לדחות את ערעורם של מנאע.   

 

בקשות להגשת ראיות נוספות מטעם בכרי ודבאח

 

34.  בפסק הדין שניתן בעניינם של דבאח ובכרי קבע בית המשפט כי חלקה 60 בגוש 18987, אשר

הייתה בבעלותו של בכרי, הופקעה עוד בשנת 1962. כמו כן נקבע כי מאחר שעובר לשנת 1962

ניתנו רישיונות חציבה לחלקה 60, הרי שיש לראות את החלקה ככזו שבה התבצעה פעולת חציבה

חוקית ולפצות את בכרי בהתאם.

במסגרת התשובה שהגישו בכרי לערעור שהגישה המדינה על פסק הדין, ביקש בא-כוחם להתיר

צירופן של ראיות נוספות בשלב הערעור ביחס לשאלת מועד ההפקעה של חלקה מספר 61 בגוש

18987 (להלן: חלקה 61). לטענתו, לאחר שקיבל על עצמו את הטיפול בערעור הגיעו לידיו מסמכים

המלמדים כי חלקה 61 הופקעה אף היא כבר בשנת 1962. לשיטתו, במידה והחלקה הופקעה בשנת

1962 יש לקבוע כי אף בגינה זכאים בכרי לפיצוי בשווי חלקה בה התרחשה פעולת חציבה חוקית,

מאחר וגם לחלקה זו ניתנו רישיונות חציבה בשנים עובר להפקעה. המדינה מצידה מתנגדת לקבלת

הבקשה. ראשית, טוען בא-כוח המדינה כי יש לראות בבקשה משום הרחבת חזית אסורה שכן בפני

בית המשפט המחוזי לא הייתה מחלוקת בנוגע למועד בו הופקעה חלקה 61. שנית, טוען הוא כי

הבקשה לא מציגה כל נימוק מספק לכך שהמסמכים האמורים לא היו בידיעת בכרי כבר בשלב בו

נידונה התביעה בערכאה הדיונית. בנוסף, נטען כי אין לראות במסמכים משום הוכחה לכך שהחלקות

הופקעו כבר בשנת 1962, בפרט מאחר שהדבר עומד בסתירה למפות ההפקעה הנמצאות ברשות

המדינה.

לאחר הדיון שנערך בפנינו, המציא בא-כוח המדינה את מפות ההפקעה הרלוונטיות מהן עולה כי

חלקה 61 אינה נמצאת בגדרי השטח שהופקע בשנת 1962. בא-כוחו של בכרי הגיש תגובה מטעמו

בה נטען כי מספרי החלקות המסומנים במפה שהגישה המדינה אינם משקפים את המצב לאשורו

בשנת 1962 ואף צירף מפה ממנה עולה לשיטתו כי חלקה 61 - שמספרה באותם שנים היה לטענתו

64 - נמצאת בשטח שהופקע עוד בשנת 1962.

 

35.  לא מצאתי להיעתר לבקשה. ראשית, יש טעם בטענת בא-כוח המדינה לפיה במקרה דנן אין מדובר

בבקשה להוספת ראיה בלבד, אלא בהרחבת חזית, שכן שאלת מועד ההפקעה כלל לא הייתה נתונה

במחלוקת בפני הערכאה הדיונית ובהעלאתה בשלב הערעור יש משום הוספת פלוגתא חדשה (ראו:

יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 330-329 (מהדורה שביעית, 1995), להלן: זוסמן). השוו: ע"א

3991/06 כץ נ' בנק דיסקונט לישראל בע"מ, סע' ל"ז (טרם פורסם, 13.7.2008)). שנית, אף אם

אבחן את הבקשה על-פי המבחנים הנוהגים לעניין התרת הגשת ראיות נוספות בשלב הערעור לא

יהיה בכך כדי להצדיק את קבלתה. כידוע, ערכאת הערעור תתיר צירופן של ראיות נוספות בשלב

הערעור אך במקרים חריגים, המוגדרים בתקנה 457 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984.

עניינה של הבקשה הוא להביא ראיות נוספות בקשר לעובדה שהתרחשה עובר למתן פסק הדין

בערכאה הדיונית אך לא נטענה בפני ערכאה זו. התנאי העיקרי לקבלת ראיה מסוג זה הוא שהמבקש

להוסיף את הראיה יראה כי לא ידע על קיומה של הראיה, לא היה יכול לגלותה בשקידה סבירה ופעל

בתום-לב (ראו זוסמן, בעמ' 849-848. כן ראו למשל: ע"א 3766/91 זהבי נ' המועצה להסדר

ההימורים בספורט, פ"ד מז(3) 580 (1993); ע"א 4272/91 ברבי נ' ברבי, פ"ד מח(4) 689, 698-

697 (1994)).

בענייננו, לא השתכנעתי כי המסמכים האמורים לא היו יכולים להתגלות על-ידי בכרי בשקידה סבירה

עוד במהלך הדיון בבית המשפט המחוזי. ההסבר היחיד שסיפק בא-כוחם של בכרי לאי-הצגת

המסמכים בפני הערכאה הדיונית הוא כי מרשיו החליפו ייצוג בשלב הערעור. בכך אין די. הלכה

פסוקה היא כי אפילו רשלנות של בעל דין במסגרת הדיון בערכאה הדיונית, ולא נטען בפנינו כי הייתה

רשלנות כזו, אינה מהווה טעם מספיק להוספת ראיות בשלב הערעור (ראו למשל: רע"א 9524/00

הדר חברה לביטוח בע"מ נ' חן, פ"ד נו(3) 831, 842 (2002)). זאת, בפרט בהתחשב בכך שהבאתן

של הראיות האמורות תחייב את פתיחת הדיון בסוגיה זו, לרבות שמיעת עדויות והחזרת הדיון לבית

המשפט המחוזי (ע"א 371/81 נוריאל נ' אלשיך, פ"ד לז(4) 600, 607 (1983); ע"א 5474/91

שבארו נ' צבאג, סע' 7-6 לפסק הדין (טרם פורסם, 6.4.1995)). מעבר לכך, בא-כוחם הנוכחי של

בכרי לא הציג כל טעם לכך שהטענה אודות קיומם של המסמכים האמורים לא נזכרה בהודעת

הערעור שהגיש על פסק הדין, אלא רק בתגובה לערעור המדינה, אשר הוגשה כשנתיים לאחר

שהוגשה הודעת הערעור. בנסיבות אלו, איני רואה הצדקה לאפשר את הגשת הראיות האמורות.

לפיכך, אציע כי קביעתו של בית המשפט המחוזי באשר למועד הפקעתה של חלקה 61 תעמוד

בעינה.

 

36.  גם בא-כוחם של דבאח הגיש בקשה להתיר הגשת ראיות נוספות בשלב הערעור, שעניינה מסמכים

אשר מעידים לטעמו על כך שלחלקה 92 בגוש 18986 ניתן רישיון חציבה שנתי בשנת 1966. איני

רואה מקום לקבל את הבקשה, שכן אף אם לחלקה 92 ניתן רישיון חציבה לשנת 1966 אין בכך כדי

לשנות מהמסקנה הכוללת בדבר התחשבות בפעילות בלתי-חוקית בקרקע, כפי שפורטה בהרחבה

לעיל.          

 

ערעור פינקלשטיין (ע"א 3053/06)

 

37.  אף באת-כוחה של פינקלשטיין העלתה במסגרת הערעור שלל טענות נגד קביעותיו השונות של

בית משפט קמא באשר לאופן בו חושבו הפיצויים. אציין, כי הגם שמצאתי טעם מסוים בטענות

שהעלתה באת-הכוח באשר לשיעור ריבית ההיוון שנקבע וכן להיעדר פיצוי בגין שווי שארית הקרקע,

הרי שהדיון בהן מתייתר לאור הקביעה לעיל לפיו חישוב הפיצויים בגין הפקעת החלקות יחושב על-פי

שוויין כקרקע חקלאית. כמו כן, לא מצאתי כי ביתר טענותיה של באת-הכוח יש כדי להצדיק התערבות

בקביעותיו של בית משפט קמא.

 

על כן, אציע לדחות את ערעורה של פינקלשטיין.

 

סוף דבר

 

בהתחשב בכל האמור לעיל, אציע לחברי כי התוצאה בערעורים שהובאו לפנינו תהיה כי הערעורים

שהגישה המדינה (ע"א 3015/06, 9990/06, 6183/07) יתקבלו כך ששווי הקרקע לצורך פיצויים בגין

הפקעה יקבע בהתאם לייעודה התכנוני במועד ההפקעה ומבלי להתחשב בשימושים בלתי-חוקיים שנעשו

בה. עם זאת, בנסיבותיו המיוחדות של המקרה דנן, המשיבים יהיו זכאים לפיצוי נוסף שיישקף 30%

משווייה של קרקע חקלאית. התיקים יוחזרו לבית המשפט המחוזי אשר יקבע את שווי החלקות כקרקע

חקלאית לצורך חישוב הפיצויים.

כן אציע לחבריי כי הערעורים מטעם המשיבים (ע"א 3053/06, ע"א 10011/06, ע"א 6650/07) יידחו וכל

אחד מהמשיבים ישא בתשלום שכר טרחת עורך-דינה של המדינה והוצאות משפט בסך 30,000 ₪.

 

 

השופט א' גרוניס:

 

אני מסכים.

 

 

השופטת א' חיות:

 

אני מצטרפת בהסכמה לפסק דינה המקיף והממצה של חברתי השופטת ע' ארבל וכמוה אף אני סבורה כי

ככלל אין להתחשב בשימוש בלתי חוקי שנעשה בקרקע טרם ההפקעה לצורך חישוב הפיצויים על פי סעיף

12(ב) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. עם זאת וכעמדת חברתי אף אני סבורה כי ייתכנו

מקרים חריגים, כמו המקרים שבפנינו, בהם יש מקום ליתן ביטוי מסוים במסגרת חישוב הפיצויים לשימוש

שנעשה בקרקע הגם שאינו תואם את ייעודה התכנוני, תוך היסמכות בדרך ההיקש על הוראות סעיף

190(א)(3) סיפא לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ולתנאים הקבועים בו בהקשר זה קרי: כי מבקש

הפיצוי התנהל בתום לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים המביאים בחשבון את

השימוש הבלתי חוקי. כמו כן מקובלת עלי גישתה של חברתי לפיה נקודת המוצא לחישוב הפיצוי באותם

מקרים חריגים בהם יש להביא בחשבון את השימוש הבלתי חוקי כאמור, היא שוויה של הקרקע בהתאם

לשימוש המותר בה כדין תוך הוספת אחוז מסוים מאותו שווי. יחד עם זאת אני סבורה כי אין לקבוע כלל

נוקשה מדי בהקשר זה. כפי שציינה חברתי לא ניתן לצפות מראש את כל אותם מקרים אשר יצדיקו

התחשבות בשימוש הבלתי חוקי שנעשה בקרקע וכדרכה של הפסיקה בעניינים כגון אלה יותוו

הקריטריונים בהינתן נסיבותיו של כל מקרה ומקרה. על כן אינני סבורה כי יש להוציא מראש מכלל

אפשרות כי ייתכנו מקרים חריגים אשר יצדיקו נקודת מוצא שונה וכוונתי לכך שהבסיס לחישוב הפיצוי

באותם מקרים עשוי להיות שוויה של הקרקע על פי השימוש הבלתי חוקי שנעשה בה, תוך הפחתה כזו או

אחרת מאותו השווי. בכפוף להערה זו אני מצטרפת לפסק דינה של חברתי ולתוצאה המוצעת על-ידה

בערעורים שבכאן.

 

 

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל.

 

 

ניתן היום, י"ב בכסלו תשס"ט (9.12.08).


  powered by  
[Pixelit - בניית אתרים]
   |  
@ כל הזכויות שמורות אבני-הרצוג-אבידן את גורביץ' ושות'